政府限權 一場正在進行的改革

    封麵故事

    作者：曹偉

    11月12日中共十八屆三中全會落幕，15日對全麵深化改革進行總體部署的綱領性文件《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》（以下簡稱：《決定》）全文公布，中國在2020年全麵建成小康社會之前的國家政策路線圖終於拉開了大幕。

    由兩萬字，十六個方麵六十條重大部署組成的《決定》全文，其中的新提法信息量之大，引發了全世界的關注。

    行政治理體係的改革尤為引人矚目。公眾普遍關注政府能不能在改革過程中實現有效限權、放權和分權，排除部門利益乃至個人利益的幹擾，保持公共權力的公正性和純潔性，推進全麵改革，擴大市場與社會的創新性自主發展空間，真正完成現代國家治理“結構性重組”。

    全麵深化改革，推動國家治理的現代化，以政府的有效限權、放權和分權為核心的政府職能轉變具有統籌改革全局，實現改革總體目標的重大意義，是未來推動深化改革的重中之重，是政府的一場自我革命，在改革這盤大棋局中，能起到全盤皆活的關鍵棋子的作用。

    事業單位“去行政化”提速

    如果從1995年全國事業單位機構和人事製度改革會議召開算起，我國事業單位改革已曆經了十八載。人們對“改革”本身充滿期待，大家更為關心將“怎改”。政策在具體執行過程中是否會得到不折不扣的落實。

    “改革可更好提供公共服務，相關措施則主要包括：推進事業單位去行政化，逐步取消行政級別，加快建立事業單位法人治理結構，提高公共服務的質量和水平。”中央編製委員會辦公室副主任王峰說，改革要求進一步按照政事分開的原則，理順政府和事業單位關係，推進事業單位去行政化，逐步取消行政級別。

    事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。在現有的行政架構體係中，它“一個機構，兩塊牌子”，往往具有行政機關和公共服務的雙重職能。

    按照2012年4月下發的《分類推進事業單位改革的指導意見》，改革的目標是：對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。

    《意見》下發後，不乏解讀認為此《意見》意味著改革“終於進入實質操作階段”。當初的改革要求是，事業單位轉企改製過渡期一般為5年，過渡期事業編製隻減不增。

    這次全會的《決定》也強調要“加快事業單位分類改革，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。”“嚴格控製機構編製，嚴格按規定職數配備領導幹部，減少機構數量和領導職數，嚴格控製財政供養人員總量。”從目前的改革方向來看，其重心在後兩項。

    中國很多高校的領導可4人一邊是學者、一邊是官員，行政權、教育權和學術權均掌握，此類現象極易引起校園腐敗案的發生。南方科技大學校長朱清時在今年年初接受《小康》雜誌記者采訪時就多次明確呼籲“去官化，去行政化”，應宣布學校內部行政人員將沒有行政級別。

    編製問題一直是全社會關注的焦點。當前編製管理麵臨的狀況是機構偏多，人員總量偏多，結構不太合理，有的部門和地方人員比較寬裕，甚至一些部門人浮於事，有些地方和部門卻人手偏緊。

    作為特定時代的特定產物，它體現出社會經濟體製格格不入的一麵，而改革波及麵之廣，又意味著這注定會成為改革的敏感地帶，從過去推動績效工資、養老金變軌的艱難曆程不難看出，這個影響3000萬事業單位員工命運的改革，必將成為改革的“硬骨頭”。

    政府加大購買公共服務力度將會成為未來趨勢。十八屆三中全會的《決定》表示，要推廣政府購買服務，凡事務性管理服務，原則上都要引入競爭機製，通過合同、委托等方式向社會購買。

    遼寧省紀委為加大對省內各級機關的糾風力度和收集舉報線索，在不占用編製的前提下，就以政府購買公共服務的方式與民心網進行合作，目前來看取得了不錯的社會反響。（詳見《小康》2013年9月刊）

    所謂“政府購買服務”是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構（包括由事業單位轉製而來的社會組織）來完成，最後根據中標者所提供服務的數量和質量，來支付服務費用。這種方式一度被視為發揮市場的力量，改變現有公共服務體係供給不足、政事不分、服務水平和效率低下的一劑良藥。

    一方麵，事業單位應承擔相應的公共服務職能，改革並非全身而退，而是“戰略性撤退”，在強調“去行政化”的同時亦要突出固有的責任；另一方麵，對於留下來的空白，須允許社會接手。因此，改革要革自己的命，即放權，同時還要激活社會活力，即賦權。

    分權是指權力向社會組織的有序轉移，一個現代國家的重要標誌就是自主的社會組織高度發達，具有承接政府權力轉移的基本能力，並能通過“行業自律”實現自我監管。國家行政學院教授竹立家就指出，要通過“項目管理”和“服務合同出租”實現承接政府的部分社會管理及公共服務職能，使政府、市場、社會的“共治”局麵得以形成。

    “政府不花錢或少花錢養人，要花錢或多花錢辦事”，這是中央機構編製委員會辦公室副主任王峰在日前接受采訪時說的一句話。

    有觀察者就認為，事業單位改革的困難主要在於，它關係到轉變政府職能，處理政府與市場的關係等核心議題，就其本質而言，改革是一個“去行政化”、“去權力化”的過程。

    厘清政府與市場的界限

    對於市場的重要認可，成為《決定》發布後幾乎所有人士關注和討論的關鍵詞。值得注意的是，十八屆三中全會對此給出了一個新的表述，“使市場在資源配置中起決定性作用”。與以往“基礎性作用”的提法有所不同，“決定性作用”釋放出更強的市場化信號。

    正確處理政府與市場的關係，是界定政府職能的重要前提，而這也是深化經濟體製改革的核心問題。從政府在資源配置中發揮決定性作用，到“市場在資源配置中起決定性作用”，可以看做是中國劃分政府與市場邊界的起點與終點。

    從“計劃經濟為主，市場調節為輔”到“公有製基礎上的有計劃的商品經濟”，再到“社會主義市場經濟”，我國市場經濟的建立曆經多個階段。計劃經濟體製下，政府直接管理企業的生產經營活動，而且主要是依靠行政手段去管，政企不分，政府包攬的事務過多。而在市場經濟中，政府更多的是做市場自發調節不能完成的事情。伴隨經濟體製改革的不斷深化，政府職能無疑需要進行調整。

    改革開放之初可以說是政府在資源配置中發揮決定性作用，到1992年十四大“使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，到2002年十六大“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，到2007年十七大“從製度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，再到2013年十八屆三中全會明確的“使市場在資源配置中起決定性作用”，充分顯示了其發展路徑之變。

    從理論上來說，“基礎性作用”已經彰顯出了市場在資源配置中的重要性，然而從實踐來看，政府直接參與資源配置依然過多。比如，除直接投資外，政府還通過項目審批、價格管製、地區保護等掌握更多的資源配置權。

    認清政府與市場邊界的實質，則是劃定政府的職能邊界。

    由於現在的審批結構，是由計劃經濟向市場經濟轉化過程中出現的，存在著審批過廣、程序不規範、暗箱操作多等問題，其所引發的官員涉貪腐案件層出不窮。

    近年來，各地在推動行政體製改革的過程中，按照社會主義市場經濟體製改革的具體要求，也提出了“小政府，大社會”等改革思路，並在操作層麵上提出“凡是市場可以做的，政府一般不再介入；凡是社會能夠做的，政府也不再介入”的具體實施方案，這些都大大推進了市場化的改革，完善了社會體製。如廣東對於審批製度改革的推進也成為地方探索的典範。（見《小康》本期封麵報道）

    就《決定》來看，其在明確政府職能轉變的同時，也強調了政府機構改革的重要性，提出“積極穩妥實施大部門製。優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體製改革。嚴格控製機構編製，嚴格按規定職數配備領導幹部，減少機構數量和領導職數，嚴格控製財政供養人員總量”等舉措。

    由於政府此前過多介入微觀經濟領域，一些受訪的學者認為，這一方麵使得政府在市場參與者與市場監督者之間很難有一個準確的定位，另一方麵也影響了資源的合理配置，產能過剩、地方債等問題的出現就與政府幹預過多有關。