存款保險製度安排的國際比較以及中國選擇研究

    理論與實踐

    作者：李攀

    【摘要】隨著我國金融市場的逐步完善與發展，建立顯性存款保險製度已成為防止存款類金融機構發生係統性危機以及完善金融機構市場退出機製的迫切要求。本文首先介紹目前存款保險製度的國際爭議以及我國目前存款保險製度現狀，然後通過存款保險製度安排的比較，在製度職能設計、參與模式選擇、保險限額、保障範圍、費率製定以及存款基金運作等製度安排方麵提出了構建我國存款保險製度的基本框架。

    【關鍵詞】爭議 製度安排 比較 選擇

    一、存款保險發展的國際爭議

    （一）有關存款保險製度的爭議

    目前全世界雖然已有110多個國家建立了顯性的存款保險製度，但理論界對於存款保險製度是否有效卻未能達成一致。對於存款保險製度有效性的質疑主要表現在兩方麵：一是存款保險製度存在道德風險的缺陷，如果存款完全受到保護，存款人將會放鬆對銀行的監督，而銀行在缺乏約束的情況下傾向於投資高風險的資產，加大銀行體係的脆弱性；二是存款保險並非解決銀行擠兌問題的唯一措施，中央銀行的最後貸款人、暫停支付等也是較常見的救助手段。

    在理論界對存款保險製度理論效用性爭議的同時，也有許多實證分析總結出存款保險製度負麵效用的一些結論，主要包括：一是從整體上看，存款保險製度與銀行危機之間的相關關係顯著為正，也即是存款保險製度的存在增加了銀行體係的脆弱性；二是保險限額為銀行體係脆弱性的影響巨大，保險限額越高，銀行脆弱性越大；三是不同類型存款保險基金產生不同程度的道德風險，事前基金以及政府出資的基金安排，道德風險相對較高；四是存款保險製度的技術安排特征是影響銀行體係穩定性的關鍵因素，風險調整費率比統一費率更能抑製銀行的過度冒險；五是良好的製度監管環境在抑製存款保險對銀行體係穩定性的負麵影響上起到了重要作用。

    （二）我國存款保險製度現狀

    我國長期以來一直實行的是“隱性”的存款保險製度，當銀行出現相關問題時，政府一般會對其進行救助，最後往往是向存款人提供全額的存款保護。因而與西方一些從無到有建立的存款保險製度體係的國家不同，我國建立存款保險製度是為了將事實上的幾乎全額賠付的隱性存款保險製度轉變為顯性，使其製度化、公開化。

    道德風險是存款保險製度受到質疑的主要理由，但存款保險製度從隱性到顯性的轉變，卻並不會使得道德風險增加。而根據實證分析的結論，如果製度設計得當，我國存款保險製度從隱性到顯性的轉變，將降低銀行業的道德風險。

    二、存款保險製度安排的比較及我國選擇

    （一）存款保險製度的職能

    目前世界各國存款保險製度的職能設計差異很大，大體上可分為以下四種類型：

    一是“付款箱”型，這種職能設計僅在投保的金融機構倒閉後對存款人給予賠償，以及在事前或事後向投保機構收取保費；二是“強付款箱”型，該職能不僅對投保存款賠付，還適度參與風險處置，包括向高風險銀行提供流動性支持、為銀行重組提供融資等；三是 “損失最小化”型，其主要職能是一旦吸收存款的金融機構倒閉，應該使其因倒閉所造成的成本和損失最小化，存款保險機構積極參與處置決策，並可運用多種風險處置工具和機製實現處置成本最小化；四是“風險最小化”型，其職能原則是將存款保險機構本身所麵臨的損失風險或損失程度降到最低，存款保險機構具有廣泛的風險控製職能，既有完善的風險處置職能又有一定的審慎監管權。

    有前兩種職能的存款保險製度又被稱為“狹義”的存款保險，後兩種又被稱為“廣義”的存款保險。美國、日本等國家存款保險製度主要采取“損失最小化”型和“風險最小化”型，新加坡、荷蘭等國家主要采取“付款箱”型和“強付款箱”型。國際金融危機後世界各國的存款保險製度的職能有進一步拓寬的趨勢，職能更加強化存款保險製度在金融機構處置機製中的作用。

    我國目前的情況看現有金融領域的立法和規範不能完全適應金融業新的發展趨勢，推行實施存款保險製度不僅是保護存款人利益及預防銀行危機發生或蔓延的需要，也是完善存在問題的金融機構退出機製的必然要求。按我國目前現實情況看我國的存款保險製度的職能采用“廣義”設計的可行性較大。

    （二）機構參與存款保險模式選擇

    目前世界各國存款性金融機構參加存款保險的模式有三種：一是自願加入，如法國、瑞士、比利時、意大利等；二是強製加入，如日本、加拿大、英國、菲律賓等；三是自願與強製相結合，如美國和巴西。

    從上述三種模式分析非強製性的存款保險模式可能會帶來逆向選擇問題，資產質量優良、經營穩定的銀行往往不會參加存款保險係統，而相對高風險的銀行更有動力加入，這樣容易導致存款保險體係本身的崩潰。為了避免逆向選擇，大多數國家都采取了強製性的模式。而采取自願投保模式的國家，存款人通常對存款保險高度關注及敏感，這使得銀行參保的行為與自利原則相統一。

    根據我國目前的情況，存款保險適宜采取強製性的模式。由於長期實行計劃經濟的影響，我國金融業的市場化程度較低，銀行機構的信用機製嚴重依賴國家，存款人缺乏對銀行是否投保的關注，采取自願投保模式容易造成逆選擇。

    （三）存款保險製度的保障範圍

    存款保險的保障範圍有三個層次上的概念，一是地理層次上的，二是機構類別層次上的，三是存款賬戶類別層次上的。

    1.地理層次上的保障範圍。在地理層次上多數國家確定存款保險參保機構範圍時采用“屬地原則”，即在一國境內吸收存款的金融機構包括外國銀行的分支機構和附屬機構都在承保之列，但本國銀行在海外的分支機構則排除在外。也並非所有國家都遵照屬地原則，比如日本規定，所有在日本注冊的銀行和其在海外的分行的日元存款均受到保護，但外國銀行在日本的營業機構的存款則不受保護。

    兩種保障範圍的做法各有利弊，就日本做法而言，有利於本國銀行在國內市場及海外市場的競爭，但是也使得本國銀行的經營成本高於外國銀行分支機構，在存在雙重存款保險—本國銀行的海外分支機構也須參加外國的存款保險計劃時，從成本—收益的角度衡量更不合算。對於外國銀行，由於存款缺少保護，不利於其在本國市場的競爭，但另一方麵也使其可以免費享受存款保險帶來的本國銀行體係穩定的好處。

    根據國際慣例，我國存款保險計劃應采取屬地原則。

    2.機構類別層次上的保障範圍。大部分國家都將非銀行金融機構納入存款保險體係範圍，不過具體機構類別的差異也很大。例如美國隻包括銀行和儲蓄協會，其他非銀行金融機構不在參保之列；加拿大則包括注冊銀行、聯邦注冊信托及貸款公司、省屬信托及貸款公司等；而韓國和英國都將證券和保險機構納入存款保險範圍。

    各國在非銀行金融機構參保資格問題上的差異，主要是與存款保險體係的保障目標以及該國的金融監管體係有關。一些國家的存款保險隻是單純為了保護該國的支付體係，因而參保機構限製在商業銀行以及其他提供支付服務的金融機構。另一些國家存款保險的目標在於維護整個金融體係的穩定，因而參保機構的範圍也相對更廣，甚至包括證券和保險機構。此外，許多國家將非銀行金融機構排除在存款保險體係之外，主要是因為這些機構大都有不同的監管標準並受到不同監管當局的監管，或是已經有相應的保障體係存在。

    我國的非銀行金融機構主要包括保險公司、信托公司、證券公司、財務公司、城市信用合作社、農村信用合作社、投資基金、金融資產管理公司、金融租賃公司、貨幣經紀公司、汽車金融公司、消費金融公司等。就我國目前的情況來看，城市信用合作社及農村信用合作社被納入存款保險體係的可能性較大，而其他幾類機構或有不同的監管標準並受到不同監管主體的管轄，或者所吸納的存款數額微小，並且與整體金融體係穩定性的關聯性較弱，在存款保險成立初期被納入參保範圍的可能性較小。