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    通過征收方式，城市賺取了土地差價，用於補充地方財政，發展城市建設。農民和村集體獲得一些經濟補償，卻永久性地失去了土地的所有權、使用權。

    在目前的政策下，鄉村土地仍然不可用於外來建設，大型產業項目很難落地鄉村。

    同地不同權的土地製度，雖然很好地保護了全國18億畝耕地紅線，但也導致農村產業發展遠遠滯後於城市。

    原先在縣域之內，城鎮開發占用多少農地，可從農村新增同等麵積的農地補上。比如通過拆舊區（閑置的農宅、廢棄的廠房），將村民轉移至小樓集中居住，原來的農村建設用地則複墾為耕地。

    在一減一增之間，往往會節餘出不少建設用地指標，農村便可將其賣到城市中換取資金，分享城市化紅利。

    城市購得指標後才有資格繼續擴張國有建設用地、建新區。

    “增減掛鉤”政策的出現，在一定程度上解決了城市招商用地難題、緩和了城鄉矛盾，但是張峰經過深入調查後發現節餘指標的流轉受額度限製，且指標賣入城市後，農村會更局限於農業，根本沒有提升的空間。

    在此背景下，來自省城和京城部委的專家學者提出深化“增減掛鉤”改革製度。

    經過溝通和協商，張峰代表天寧市與京城部委、省城部門和天寧市簽訂三方協議，將鄉鎮範圍內農用地轉為建設用地的審批權從省級自然資源主管部門下放至天寧市。

    根據專家設計的方案，“小掛鉤”項目區僅在本鄉鎮範圍內設置，建設新區的土地性質不必轉化為國有建設用地，集體建設用地所有權仍歸農民集體，以此促進鄉村產業發展。

    在張峰的支持下，天寧市以“還權賦能”為核心，推進農村集體土地的所有權、農戶使用權和全部房屋的農戶所有權的確權、登記和頒證，並在此基礎上，推動農地承包經營權、山林承包權、集體建設用地使用權以及房屋產權的規範流轉。

    如此一來，農民拿到權屬憑證後，不靠自己種地賺錢，轉變為按股份享有土地或資產經營的紅利。

    按照製訂的計劃，天寧市將用幾年的時間，對全市農村的耕地和農村建設用地進行綜合整治，平均每年節約出建設用地3萬－4萬畝。

    當然，這項龐大複雜的工作，單靠相關部門的力量無法完成，張峰決定引入市場化動作機製。

    比如，青元鎮就引入包括花都投資公司在內的三家投資公司，合力實施全域土地綜合整治，通過“增減掛鉤”結餘建設用地指標3000多畝，換回建設資金10億餘元。

    在專家的指導下，青元鎮編製了城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃等，重新布局新村鎮和新產業的建設。

    按照這份新規劃，青元鎮將建成新的場鎮和新村集中居住區。

    部分村民選擇保留集體經濟組織成員身份，享有宅基地、自留地使用權和土地承包經營權，持權入新鎮；一部分種植大戶、農家樂經營者，選擇留村發展；還有極少部分的村民，以貨幣方式進行最終結算，退權進城。