北京市人口規模調控的邏輯思路

    實踐思考

    作者：張煒

    特大城市是我國城鎮體係中的“關鍵少數”，大都處於國家城鎮體係的頂層，是全國重要城市群的核心和領導城市。控製特大城市人口規模事關我國城市化戰略布局、區域協調發展及特大城市自身發展等諸多利益關係，本質上是一個重大的發展問題。目前，社會對嚴格控製特大城市人口規模仍未完全達成共識，把控製人口規模嚴格為以房控人、以業控人、以證（居住證）控人，抑或將特大城市的這些做法視為針對外來人口的“排斥”，是對嚴格控製特大城市人口規模這一決策部署理解和認識的簡單片麵化。本文將以北京市為例探討特大城市人口規模調控的思路。

    把握城市人口發展特征定準調控目標

    北京人口規模持續增長，既體現城市自身發展的自然規律性，又囊括經濟社會發展的曆史複雜性，短期內態勢難以改變。

    從城市周邊發展看，外來人口增量不能低估。京津冀地區是我國優質生產要素的富集區，也是我國區域發展不均衡的典型區。從城鎮化進程看，京津兩地城市化率均超過80%，位列全國二、三名，達到世界發達城市水平，而占區域人口近七成的河北省城鎮率仍不足50%，距全國平均水平還有不小差距。況且，河北省內部發展差距也比較明顯，特別是在首都周邊還有一個貧困帶，有9個貧困縣。在區域城鎮化整體水平不高且存在巨大反差的大背景下，河北人口京津化是常態，北京外來人口河北化是主流。在國家城市化強勁推力和地區發展強大推力的共同作用下，北京勞動力資源外來化將是難以逆轉的趨勢，外來人口增長所持續的時長既取決外部發展也取決自身調控，但增量不能低估。

    從城市功能聚集看，戶籍人口增長不好施控。多年來，首都功能及資源的聚集疊加，必然導致政策遷移人口紛至遝來，從而帶動戶籍人口多元持續增長。近年來，全市年度審批總量平均達11萬人左右、約占新增戶籍人口的2/3，其中高校畢業生約4萬人、幹部工作調動及家屬隨遷約3.3萬人、投靠親屬約3萬人。大量年輕人口的遷入引發兩大人口現象：其一，戶籍出生人口增幅逐年變大，自然增長率不斷提高；其二，老齡人口已成為投靠落戶的重要群體，人口老齡化加速。目前，北京戶籍人口增量的“進口”太多，而減量的“出口”太少，除了自然調節之外沒有別的調控手段，隻能在“進口”環節上做文章；然而，“進口”涉及中央、軍隊、北京市等3大係統的26個單位、40多個部門，“收口”或“堵口”的難度很大。

    從城市空間擴張看，常住人口增勢不易疏解。新世紀以來，北京城市空間擴張的速度高於人口增長的速度，並對土地城鎮化產生路徑依賴，其中房地產業的慣性推動不容小覷。從社會投資看，自2001年以來房地產開發一直占據全市社會固定資產投資的半壁江山；從建設規模看，商品房施工麵積年均都在上億平方米；土地出讓看，雖然近幾年成交土地宗數與麵積均有所遞減，但土地出讓金額卻屢創曆史新高，土地市場的熱度依然。房地產是個大產業，也是城市發展的依賴產業，它一頭連著財政，一頭連著民生，對城市發展的作用不言自明，而對人口增長的影響也顯而易見，房地產市場事實上已成為城市人口遷移流動的晴雨表。毋庸諱言，北京土地城市化的速度及房地產的熱度不減，人口集聚增長的態勢也就難降。

    截至2014年末，北京常住人口已達2151.6萬人，其中常住外來人口818.7萬人。過去14年間，常住外來人口的增量已超過遠郊10個區縣戶籍人口總和，而目前的存量也已超過除朝陽、豐台、海澱外其他13個區縣戶籍人口總量，占常住人口比重達38.1%。從增長結構看，自然增長、戶籍遷入、人口流入對常住人口增長的貢獻率約為102070，戶籍人口與外來人口貢獻比為“三七開”。這些數據，表示的是過去，表達的卻是未來，蘊藏著北京城市及人口發展的特點規律。控製人口增長，應遵循規律、把握大勢，進一步強化源頭治理，在加強綜合調控方麵早做文章、做好文章。

    適應區域協同發展需要整體謀劃布局

    第三次全國經濟普查結果表明，2013年末北京二三產業法人單位資產總量為122.1萬億元、占全國比重的26.2%，而其二三產業年度增加值占全國比重不足4%，資產規模與其發揮的經濟效益倒掛嚴重，首都資源優勢尚未得到充分挖掘和利用。總資產構成中，盡管中央單位資產占75.3%，但北京地方單位資產的總量，在同等規模城市中僅低於上海，在京津冀區域中更占絕對比重。疏解北京非首都功能，無疑是實現京津冀協同發展的英明之策、控製北京人口規模的戰略之舉。從近鄰俄羅斯對首都莫斯科“動外科手術”、韓國行政中心搬遷、日本首都功能轉移等實踐看，疏解北京非首都功能也是一個長過程，短期內緩解人口壓力作用不會太明顯，必須在功能疏解中切實做好人口規模控製的戰略跟進。