檔案行政規範性文件的含義及法律地位

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    作者：石立銘

    檔案行政規範性文件是由檔案行政管理機關製定的規章以外的檔案行政管理行為規則。雖然，檔案工作規範性文件的效力不如檔案法律法規，但它分布麵廣、內容具體，對檔案法律法規的執行與落實起著非常重要的作用。目前，檔案學界對檔案工作規範性文件的研究還很薄弱，自1992年至今的20年間，在檔案專業期刊上隻有肖正德、許建華、張兵、李俊珍、李新泉、楊立人、陳忠海、吳雁平、宋揚9位作者發表的11篇文章。從檔案工作法製化建設的需求來看，有必要對這一問題給予關注，並進行係統深入研究。本文著重點討論行政規範性文件的含義，及其法律地位問題。

    1 檔案行政規範性文件的概念

    進入新世紀，規範性文件研究成為我國法學界關注的重點。我國多部法律法規中都涉及對規範性文件的規定，如，《中華人民共和國憲法》 （以下簡稱“《憲法》”）、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》用的是“規定行政措施，發布決定、命令”（分別為第89條、第59條），《中華人民共和國行政複議法》用的是“規定”（第7條），《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》用的是“其他規範性文件”（分別為第14條、第17條），《中華人民共和國行政訴訟法》、《規章製定程序條例》用的是“具有普遍約束力的決定”（分別為第12條、第36條），《中華人民共和國政府信息公開條例》用的是“規範性文件”（第10條），等等。雖然稱謂不同，但所指內容基本相同。

    1.1 規範性文件的概念。在討論檔案行政規範性文件概念前，有必要先明確什是“規範性文件”。周旺生教授認為：規範性文件是“為人們的行為提供標準、指明方向的，以書麵形式或成文形式所表現的，以一定社會主體的強製力保證實行的，一定行為規範的結合體”。所謂“規範性文件”，泛指國家機關在職權範圍內製定的調整人們之間相互關係的行為規則的總稱。上至國家最高權力機關下至基層國家權力機關製定的形式多樣、具有普遍約束力的文件都可稱為“規範性文件”，像法律、法律性文件、法規、法規性文件、規章、行政規範性文件等。

    從“規範性文件”的概念來看，我們可以將檔案行政規範性文件推定為：檔案行政規範性文件“是指國家機關製定的除檔案法規以外的規範性文件”，或是“指一般市縣人民政府與檔案行政管理部門，按照一定的權限與程序，針對檔案工作某一具體問題，製定和頒布的在該行政區域內具有普遍約束力的文件”。

    1.2 規範性文件的類別。規範性文件按照不同的劃分標準，可有多種分類。如，以是否屬於法的範疇，規範性文件可分為立法類規範性文件和行政類規範性文件。立法類規範性文件，指除法律、地方性法規以外的由人大及其常委會製定的規範性文件。這一是指有權製定法律的機關製定的除法律以外的規範性文件，或稱為具有法律性質或具有法律效力的文件，即決議、決定、命令等。二是法規性文件，有行政法規性文件和地方法規性文件兩種。根據國務院組織法和地方組織法的規定，國家最高行政機關即國務院發布的除行政法規以外的決定、命令和地方權力機關省級人大及其常委會、省會和較大市的人大及其常委會作出的除地方性法規以外的決定、決議都可稱“法規性文件”。法規性文件也隻有有權製定行政法規和地方性法規的機關才能製定。行政類規範性文件，指除行政法規和規章以外的由行政機關製定的規範性文件。“廣義的行政規範性文件是指各級國家行政機關在法定權限內製定的除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等；狹義解釋是指不享有行政法規和行政規章製定權的國家行政機關為實施法律、法規和規章而製定的具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等。”

    以文件製定的主體為標準，可分為全國和地方人大及其常委會製定的不屬於法的範疇的規範性文件；國務院針對非特定主體規定或發布的具有普遍約束力的行政措施、決定、命令；縣級以上各級地方人民政府針對非特定主體規定或發布的具有普遍約束力的行政措施、決定、命令；鄉、民族鄉、鎮的人民政府所發布的決定、命令中的規範性文件；以國家檔案局為主的國務院各部門和地方檔案局為主的縣級以上各級地方人民政府的工作部門製定的規範性文件；黨的機關、軍隊和其他社會組織製定的規範性文件等。

    以規範性文件製定目的為標準，可分為執行性文件、補充性文件和自主性文件。

    2 檔案行政規範性文件的法律地位