廣東省征地程序政策措施實施後評估研究

    區域經濟

    作者：徐曉綿 劉菊鮮

    【摘要】 本文通過文獻研究、實地調研、問卷調查、座談會、案例分析等多種方法廣泛收集評估信息和資料，在此基礎上通過運用對比分析法、係統分析法等方法，對廣東省征地城鄉政策實施情況進行定性、定量分析，並就存在的問題提出相關建議，為完善政策提供依據。

    【關鍵詞】 征地政策 征地程序 評估

    一、前言

    十八大之後，城鎮化成為一個高頻詞，良性的城鎮化進程，不僅能夠帶來經濟總量的膨脹，更可伴隨著城鄉平權的腳步，使一係列因製度歧視所引發的社會問題迎刃而解。然而，回眸30多年的城鎮化之路，農民仍然生活在城鄉二元結構之下，在許多地方，進城成了“被進城”，上樓成了“被上樓”。站在更為宏觀和長遠的角度，當前征地領域亟待解決的最根本和最突出的問題是征地方與被征地方事實上的權利懸殊所導致的對市場經濟遊戲規則的無視和破壞。因此，征地製度變革的首要任務是向農民賦權，特別是市場談判權。新一輪城鎮化如要脫胎換骨，摒棄亂象，則萬不可將目光隻盯在擴大內需上，而必須著力於推進農民等被城鎮化者的權利成長上，其必要前提之一，便是農民必須能夠以獨立姿態在土地市場成為平等的談判主體。

    二、征地程序政策措施實施評估

    1、國家征地政策中有關征地程序的規定

    在《土地管理法》修改的基礎上，2004年10月21日，國務院作出了《關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），要求“健全征地程序”，將“告知、確認”程序引入征地批前程序。隨之，在《關於印發〈關於完善征地補償安置製度的指導意見〉的通知》（國土資發〔2004〕238號）中對告知、確認和聽證等進行了詳細規定：在征地依法報批前，以書麵形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶；當地國土資源部門應對擬征土地現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認；在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知當事人有申請聽證的權利，當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規定》規定的程序和有關要求組織聽證。2006年12月，國土資源部下發《關於調整報國務院批準城市建設用地審批方式有關問題的通知》（國土資發〔2006〕320號），由國務院分批次審批的農用地轉用和土地征收調整為每年由省級人民政府匯總後一次申報，經國土資源部審核，報國務院批準後由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。在《國土資源部關於進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號）中進一步強調對征收農民土地要確保農民的知情權、參與權、申訴權和監督權，並征地批後實施程序的進行了改進和簡化。

    2、廣東省征地政策中有關征地程序的規定

    從調查和走訪情況來看，廣東省征地程序在遵循國家政策基礎上，對征地程序作了以下規定：首先根據項目的立項書及相關征地紅線，國土部門與政府簽訂征地責任書；隨後開始與征地當事人協商相關征地補償問題，並簽訂相關的協議，最後組織相關材料進行報批工作；同時作出以下要求：征地手續不齊全、不完備的項目，不能開工；沒有與農民就征地補償民主協商、達成協議的項目，不能開工；征地補償款沒有兌現到農民手、各種補償不到位的項目，不能開工。

    對於是否應當啟動征地程序，即征地界定方麵，據調查結果顯示目前征地後的用途主要集中在道路、公共基礎設施建設等，部分涉及工業、房地產和商業等，以公共利益為目的的征地隻占80%，也就是說動用征地程序的目的並非完全是出於“公共利益”；但從調查結果來看，100%的征地均能夠按照征地告知書進行規劃建設，隻有79%的見過征地告知書；67.5%的人填寫過征地調查結果確認表；70%的人知道可組織聽證。

    3、評估結果

    通過調研問卷結果和實地調研，廣東省在征地程序實施的規範性、合法性與合理性上能按照相關法律法規執行，在征地報批前，按程序開展公告告知征地情況、確認征地調查結果和組織征地聽證等工作，並將現行《土地管理法》規定的“兩公告一登記”部分程序前移至報批前，提高了征地透明度，確保了被征地農民的知情權、參與權，消除了被征地農民顧慮，但隨著征地政策的不斷完善，征地的程序步驟和相關材料也不斷地增加，造成征地審批時間過長、程序繁瑣、效率低下，使部門陷於審批事務，疲於調控和監管。此外，目前的征地程序設計缺乏對被征收者的保護，缺少行政機關的監督。實踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色於一身，導致監督無從下手，違法征地行為的發生。

    三、征地程序存在的問題

    1、現行征地法律規範的內在矛盾