中國財政到底養了多少官吏？

    ●佚名／文

    中國財政到底養了多少人？答案可能會讓你吃驚不已。中國“吃公糧”人口僅截止２００９年就已超過５７００萬，這個數字已經逼近英國的人口規模，並且還以每年超過１００萬人的速度遞增。３０多年來中國政府進行了七輪機構改革，試圖把龐大的財政供養人員精減下來，但每一次努力，都遭遇了強力反彈。

    ３月１７日，為削減政府開支，李克強約法三章：本屆政府內，一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財政供養的人員隻減不增；三是公費接待、公費出國、公費購車隻減不增。這三條中央政府將帶頭做起，一級做給一級看。由此，中國財政供養規模再次成為公眾話題。

    中國財政要養多少人？

    中國納稅人到底養了多少公職人員？

    在網絡上流傳頗廣的是這樣一個數據，２００８年國家民族事務委員會公布，全國少數民族幹部數量為２９１．５萬人，占幹部隊伍總數的７．４％，網友據此推斷出全國共有幹部３９４０萬人。

    但問題在於，這使用的“幹部”的概念和“公務員”“官員”等諸多概念，與李克強所提的財政供養人員存在著很大的差別。

    長期以來，中國政府規模問題一直是學界和社會公眾關注的焦點，但官方和學界往往各說各話。如官方宣稱中國官員隻有１０００餘萬人，而學界宣稱有７０００多萬人吃皇糧，其原因就在於各自采用了不同的統計口徑。

    關於此問題，現在見諸於公開媒體討論的常見概念包括：官員數量、公務員的數量、幹部數量、政府雇員以及財政供養人員等。這些概念按照劃分的標準和統計口徑大概可以分為三種：第一種是最狹窄的黨政機關的公務員數量；第二種是財政供養人口；第三種是在黨政機關、事業單位和由財政供養的準公務員性質的人員。

    而此次李克強約法三章中提到的財政供養人口，實際上采用第二種口徑也就是財政供養人員的口徑來衡量政府的規模。

    從納稅人負擔的角度來說，采用財政供養規模的口徑來衡量一國政府規模的大小也是更為合理的一種選擇。

    所謂財政供養人口，是指由財政來支付個人收入以及辦公費用的人員。在中國，財政供養人員主要由三部分組成：首先是黨政群機關人員，主要供職於黨委、人大、政府、政法機關、政協、民主黨派及群眾團體等機構；其次是各類事業單位人員，供職於教育、科研、衛生等諸多領域；第三種是黨政群機關和事業單位的離退長休人員。

    財政供養人員年增超百萬根據財政部國庫司編寫的《２００９年地方財政統計資料》，總數接近５４００萬的財政供養人口中，在職人員３８１５．２４萬人，離休退休人員１３９１．３５萬人，還有其他人員１８５．９８萬人。

    其中事業單位人員占了大頭。按照財政部的分類，事業單位即一般預算財政補助開支的人員為３５８９．８萬人，財政承擔其工資的６０％－８０％，其餘由所在單位自行籌集；而公務員和參照公務員管理的一般預算財政撥款開支的人員為１５５３．６萬人，他們分布在黨政群機關和參照公務員管理的事業單位，其所需工資和辦公經費由財政全額撥付。

    還有一類是經費自理的事業單位，其特點是有編製和財政不會給予撥款，但是這些單位有收費權和執法權，人員數量為２４９．２萬人。盡管他們不直接領取財政資金，但同樣具備行政或者事業編製，且政府賦予其的收費權和執法權實際上等同於一種稅收和財政權力。

    中國財政供養規模的問題不僅僅是存量巨大，其加速增長的趨勢才是真正令人擔憂的地方。從１９９８年到２００９年，中國財政供養規模從３８４３萬人飆升到５３９３萬人，１１年間增加了１５５０萬人，年均增加１４１萬人。期間，２００７年是一個拐點，當年財政供養人口突然增加了３００多萬人，增速飆升到７．７％，而此前增速一直控製在４％以內。

    財政供養人口的快速增加主要有兩個來源，一方麵是離退長休人員的迅速增加，離休、退休和長休人員從１９９８年的６２９萬增加到１５７７萬人，平均年增近９０萬人，占總體財政供養人員增加數量的６０％以上。而且這種趨勢將長期持續下去。中國正麵臨老齡化趨勢，這意味著未來公職人員中離退休人員將加速增長。

    中國現行的養老體製是雙軌製，公務員和事業單位人員由國家財政供養：在籌資方麵，個人不用繳費，全部由財政負擔；在調整機製方麵，退休待遇調整與在職人員工資同步。５４００萬體製內人員目前的養老金替代率不低於８０％，而２００８年中國普通職工的養老金替代率，僅為４４％，兩者相差達３６％。

    財政供養新增人口的另外一個來源是在職人員的增加。中國１９９８年體製內在職人員３２１４萬人，到２００９年時增加到３８１５萬人，增加了６００萬人，接近２０％。這種增長態勢以２００６年（當年在職人員為３３６６人萬）為界，可以分為兩個階段：此前的８年間僅增加了１５０萬人左右，此後三年新增４５０萬人。按此速度，到２０１２年，中國財政供養人口或已超過６０００萬。

    中國“官民比”比肩發達國家

    中國財政的供養規模從絕對數額來說冠絕全球。衡量政府規模的一個標準是財政供養比，即財政供養人口與總人口的比值，民間稱之為“官民比”。根據第六次全國人口普查，大陸３１個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口共１３．３９７億人。兩者相比，中國的財政供養比約為１：２３．５，即大約２３．５個納稅人供養１人。

    從曆史上來看，國務院參事任玉嶺計算了中國各朝代的人口與官吏之比，西漢時的比率為７９４５：１；東漢為７４６４：１；唐朝為２９２７：１；元朝為２６１３：１；明朝為２２９９：１；清末為９１１：１；改革開放初期為６７：１；２００５年為２６：１。