深圳公務員製度改革七年試驗

    封麵故事

    作者：劉建華

    “打破鐵飯碗、打破天花板、打開養老金。”公務員製度改革的呼聲從未間斷。

    十八屆三中全會公報指出，要深化幹部人事製度改革，各級黨委要切實履行對改革的領導責任。改革如箭在弦。

    事實上，最近幾年，各地都一直在探索我國公務員製度改革，在外界質疑深圳改革銳氣消退的時候，深圳公務員製度改革卻以一種務實的態度，直麵公務員進出、晉升、退休、養老等核心利益問題，在製度化方麵不斷探索前行，這一係列改革更長遠的影響在於為全國公務員製度改革進一步探路。

    不僅僅是打破“鐵飯碗”

    “343人搶1個職位聘任製公務員，你要鬧哪樣？”

    今年4月5日，深圳當地報紙這樣報道當天深圳南山區的公務員考試，而深圳市今年公開招考聘任製公務員，吸引了42279人報名競爭510個名額。這曾是中國對“官位”最淡薄的城市，現在仍不遺餘力地改革公務員製度，將“鐵飯碗”變成了“瓷飯碗”。

    “最初很擔心在公務員係統成為‘二等公民’，但這幾年不斷有新人加入進來，這種顧慮慢慢消失了。”在接受《小康》記者采訪時，陳海鵬已經適應了他的新身份。2007年，陳海鵬通過考試進入深圳市福田區工商行政管理局，成為第一批聘任製公務員，招考方式、薪酬待遇和管理方法與委任製公務員一模一樣。

    自2007年1月以來，深圳市先後組織了7次公開招考，像陳海鵬這樣的聘任製公務員已超過3000人。在中共深圳市委組織部副部長、人力資源和社會保障局（下稱深圳市人社局）局長王敏看來，深圳試水公務員製度改革七年來，不僅優化了公務員管理製度，聘任製公務員的“鯰魚效應”也大大提高了公務員體製內的活力和工作效率。

    “聘任製和委任製的最大不同，就是以前是‘鐵飯碗’，現在是‘瓷飯碗’，不小心拿著會摔碎。”王敏說。2007年，深圳成為全國首個實施公務員分類管理和聘任製改革試點的城市，並在2010年將改革全麵鋪開。聘任製打破了之前的終身製，但“瓷飯碗”的吸引力並未減退。2010年深圳首次招考聘任製公務員，招考350人，4萬多人報名競爭350個職位。

    這些百挑一、過五關斬六將進入政府部門的聘任製公務員，在工作一兩年後，卻開始不適應。陳海鵬說：“委任製還是幹多幹少、幹好幹差一個樣，混日子都有它的職業通道，而聘任製卻沒有，還時時麵臨解聘的危險，大家心不平衡，也覺得不公平。”兩年後，陳海鵬有近一半的“考友”紛紛離開了原單位，或者再另考委任製公務員。

    能進能出，本來就是聘任製公務員試圖打破終身製的一種設計。但這一現象還是引起了深圳人社局的注意，王敏向《小康》記者坦言，在試行的最初階段，確實有不少人心存疑慮，聘任製公務員普遍有“二等公民”和“臨時工”的心態。在2007、2008年招聘的53人中有20多個人走了，有的下海去企業了，也有13人在後期考取了其他單位委任製公務員。

    “因為都占用寶貴的行政編製，都要經過正常的公務員招考程序，在這些方麵一點沒省事的情況下，又要給他搞一些特殊的管理規則。聘任製公務員還是一個很小的群體，如此反而用人成本高了，用人單位有意見。個人、單位都不願意了，兩個積極性沒了，這條路還能走下去嗎？”王敏說，也正因為有上述心態和管理製度的缺陷，導致好用的人才留不住，相關單位探索的熱情迅速下降。“同在2007年獲批試點的上海浦東，到了2012年，聘任製公務員隻剩下一個人。”

    怎解決這一問題？2010年初，深圳市人社局重估改革利弊，總結三年以來的試點經驗和問題，調整思路，結合行政機關公務員分類管理改革的全麵實施，決定全麵推行公務員聘任製度。2010年前已在職的公務員仍然實行委任製，2010年1月1日後新進入的公務員一律實行聘任，強調聘任製公務員與委任製公務員同身份同待遇，在招考方式、崗位職責、工資福利、職務晉升、考核獎懲、職業發展等具體管理上實行一樣的製度，變以職位來區分委任、聘任的思路為以時間來區分，把兩者放在同一個職位範圍內。

    此舉一定程度上解決了聘任製公務員“二等公民”、“臨時工”心態和用人單位管理難題。深圳大學中國政治研究所鄭誌平向《小康》記者表示，“聘任者的心態和管理製度的改進都需要一定的時間。”合同管理為聘任製公務員帶來了一定的職業危機感，但讓公務員真正實現了從“身份”認同向“職業”認同的轉變還需要過程。

    “現行《公務員法》規定僅在專業性較強的職位和輔助性職位實施聘任製公務員，而我們卻全麵鋪開。”王敏說，深圳剛全麵推行的時候，包括國家公務員局也持保留態度。嚴格意義上來說，《公務員法》麵沒有說所有的公務員都實行聘任製，深圳自行把範圍擴大是違法的。但人社部領導非常實事求是，當爭議比較大的時候，親自到深圳調研，還是充分肯定，“既然是改革就允許深圳市探索。”這也正是深圳改革得以繼續的重要因素。

    深圳大學管理學院行政管理係主任、全國考委公共管理類專業委員會委員馬敬仁從事行政管理研究三十多年，參與了《公務員管理條例》第1至第17稿的修訂。在接受《小康》記者采訪時表示，他對深圳全麵推行聘任製公務員製度並不完全認同。“公務員的穩定關係到國家政府機構的穩定，我們不能用企業管理員工的辦法來管理公務員。”馬敬仁認為，在公務員係統中那些輔助性或臨時性的職位實施聘任製比較合適，全麵推行容易形成“人人自危”的局麵，大家都擔心做了今天沒有明天，很難保證政府工作的持續性。

    “公務員是人民的公仆，要為人民的利益著想，但聘任製公務員可能更容易急功近利。”馬敬仁舉例說，作為一個簽訂了三年合同的聘任製公務員，考慮更多的可能是為了保證三年到期後可以續簽，因此，這三年內如何創造“政績”顯得更為重要，這難免會令公務偏離“人民公仆”的正常軌跡。除此之外，目前還沒有一套科學的考核機製，是否合格和是否續簽，人為因素太多。

    “全員聘用，崗位管理，績效考核”的方式在事業單位改革已經證明是可行的，為什公務員還要端著鐵飯碗？王敏認為這是一種誤解，因為政府的職能相對固定，部門和崗位都是相對穩定的，並不是說一個聘任合同，人員就會像企業一樣來來去去漂浮不定。在國際上這已經是一種通行的做法，美國叫政府雇員、香港也是合約製公務員，都是聘任形式的，已經是一種趨勢。

    當不了“處長”的出路