1946年的憲政方案

    沉思錄

    作者：劉山鷹

    1946年的政治協商會議是中國憲政史上極其重要的一幕。在國內外各種因素的促成下，包括國民黨、共產黨、民主同盟、青年黨在內的國內各派政治力量進行政治協商，達成了憲政共識，為中國設計了一套憲政製度。即：改組國民黨一黨專政的政府，在中國通過一部民主的憲法，建立一個兩院國會製、責任內閣製和省自治製度的憲政國家。本文對此進行一個大致的勾勒。

    一、政協會議開幕式上的憲政共識

    抗戰勝利後，國共雙方進行了重慶談判，簽署了《雙十協定》。在國內外各種力量的呼籲和促成下，雙方又最終簽署了停戰協定。並按照《雙十協定》中有關召開政協會議決定“政治民主化、軍隊國家化”等重大事項之約定，在停戰協定簽訂的當天，即1946年1月10日上午，政治協商會議在重慶國民政府禮堂開幕。

    蔣介石在開幕詞中說：“本會議召集的目的，是邀集各黨派代表和社會賢達來共商國是。……今後政治上和社會上一切的設施，都要盡量納之於正常的軌轍，加強法治的精神，以立憲政的基礎。”接著，蔣介石提出了三點希望：“一是要真誠坦白，樹立民主的楷模。在鞏固國本的共同認識之下，都能充分坦白地提出主張，不必有所隱諱或保留。……唯有坦白，才見得真誠。也唯有犧牲成見，擇善而從，才能成立合理而有益的決議。二要大公無私，顧全國家的利益。在國家民族整個利益之前，所有黨派或個人部分的成見，應無不可以犧牲，無不可以讓步。為了成立有效的決議，有時候撤銷我們的提案，比之堅持我們的主張，更有偉大的價值。三要高瞻遠矚，正視國家的前途。要開辟建國的前途，促使我們國家的進步，而決不可以使國家停滯在百事落後的地位，甚而至於造成國家的退步。”（《中央日報》，1946年1月11日）

    周恩來代表共產黨致詞，表示：“政治協商會議，就要請各黨代表及社會賢達，一起來訂出如何實現政治民主化、軍隊國家化及黨派平等合法的方案，並在此過渡期中，我們提議要在共同綱領的基礎之上，實現各黨派、無黨派代表人士合作的舉國一致的政府。”要“去掉一切落伍陳腐和不合時宜的製度和辦法，信賴人民，依靠人民，實現民有、民治、民享的政治”。（《新華日報》，1946年1月11日）

    政協會議的目標與任務，主要是由各黨派協商如何結束國民黨的一黨統治，以及如何實行憲政。自國民黨一黨訓政以來，它是第一次由國內各種政治派別平等、公開地決定國家大事。

    政協會議得以召開的法律前提是：一、承認各黨派的合法地位是政協會議得以召開的前提。多個政黨和政治派別的合法存在，是一個民主社會的基本政黨生態。正如蔣介石在開幕式上的致詞中所宣布的：“各政黨在法律之前一律平等，並得在法律範圍之內，公開活動。”二、政協會議是多黨協商決策體製。政協會議由國民黨、共產黨、民盟、青年黨和無黨派的社會賢達五方麵的代表所組成，代表人數不等，但議案以五方麵同意為通過，非取決於多數，五方各有一票權。這種議事方式跟聯合國安理會五個常任理事國的議事方式類似，各方均有否決權。這樣國民黨雖然在政協會議中占有重要地位，但它若不和中國共產黨及其他黨派、無黨派人士充分協商並取得相互諒解，就不可能達成協議。這是自國民黨執掌全國政權以來，第一次不能僅憑一黨意誌便決定國家大事。

    政協會議的召開，體現了一種實實在在的民主精神。如果政協會議的協商和決議，確實能製定出中國走向民主憲政的可行方案，並且這些方案能夠得到切實的執行，那政協會議的地位，就跟美國憲政史上製憲會議的地位相似。

    政協會議為中國的各種政治力量，為中國渴望和平、安寧、自由、民主的廣大人民，提供了無盡的想象和希望。如果政協會議不能得到全麵協議，或者達成的協議不能得到全麵遵守，那中國不僅不能走向憲政之路，而且和平都將不保。顯而易見的是，如果政協會議不能取得成果，停戰協定自然會自動失效；用和平方式不能解決，自然會用武力的方式來解決。所以，正如無黨派代表邵從恩在政協開幕式上的致詞中所希望的：今天政治協商會議……雖然參加會議的代表，不過寥寥數十人，但實際上是全國人民以至盟邦所非常注意的，正是萬目睽睽，十目所視，十手所指，異常嚴重，尤其是四萬萬無告的同胞，眼巴巴望著我們這次會議的成功，這種情形是值得我們深切的認識。外麵有人說，你們這次會議，隻許成功，不許失敗，如果失敗，使人民失望，盟邦失望，將來如何演變，還堪設想嗎？所以非成功不可。但是這兩個字應該怎樣解釋？所謂成功，是指國家成功、民族成功，不是一黨一派或是個人的成功，要是一黨一派或個人成功，反轉來就是國家不成功；隻有國家成功，才能使一黨一派或個人都跟著成功，成功的界限應該在這些地方。（《中央日報》，1946年1月11日）

    這番“垂涕而道”的希望和擔心，準確地反映了人們又喜又怕的脆弱心態，也反映了政協會議千鈞在肩的地位——隻許成功，不許失敗！

    1月12日，周恩來鑒於國共多次談判的經驗教訓，提出四點意見供政協會議討論問題時參考：（一）要互相承認，不要互相敵視。（二）要互相商量，不要獨斷。（三）要互相讓步，不要獨霸。（四）要互相競賽，不是互相抵消。“以上四點，是從九年來雙方商談中得來的痛苦經驗與教訓。雖似泛論，但很希望各位先生和全國人民了解。這是一種由衷之言。我們誠懇希望在這次政治協商會議上，能夠認識到這方麵。”（《新華日報》，1946年1月13日）

    周恩來的四點經驗教訓，表明中共在與國民黨的長期談判和鬥爭中，在很大程度上已經領悟到了憲政國家所必須具備的基本精神。周恩來的談話雖然帶有中國共產黨的政治意圖，卻也表明了中共在出席這次政治協商會議時，所抱有的希望解決問題的誠意。

    出席政協會議的代表共38人，其中國民黨代表8人，中共代表7人，民盟代表9人，青年黨代表5人，無黨派人士9人。

    他們代表著中國當時存在的三種主要政治力量：一股力量是國民黨，希望盡量維護其一黨訓政格局；一股力量是中共，希望盡量打破國民黨的一黨訓政格局，謀求中共在國內政治格局中的應有地位；第三股力量是民主同盟、青年黨和無黨派人士，他們既反對國民黨一黨專政，又不同意中共擁有軍隊和單獨的政權，他們希望在中國建立一種統一、和平、民主的憲政體製。在反對國民黨的一黨訓政、實現民主等一係列問題上，中共和民盟及其他民主勢力的要求，總的來說基本一致。麵對現實，中共接受了民盟等民主力量建立一個民主共和國的主張，並經常進行協商，在一些問題上采取聯合行動。

    二、改組政府——改組國民黨一黨專政的政府

    從1月14日到19日，大會依照下列議程進行討論：首先是改組政府問題；其次是施政綱領問題；第三是軍事問題；第四是國民大會問題；第五是憲法草案問題。按照討論的問題，會議分為五組：（1）改組政府組，召集人王世傑、羅隆基。（2）施政綱領組，召集人張厲生、董必武。（3）軍事組，召集人胡霖、張東蓀。（4）國民大會組，召集人曾琦、鄧穎超。（5）憲法草案組，召集人傅斯年、陳啟天。

    設立這五個小組的設想是：政協會議的目標與任務既然在於實行憲政，那就必須先起草憲法，然後提交國民大會通過，所以設憲草小組和國民大會小組。而國民大會之召集不能由國民黨一黨政府包辦，須由各方共同召集，因此，就須改組國民政府，容納各黨派參加政府，這樣就建立了政府改組小組，協商政府改組事宜。政府改組後，憲政實施前，是一個短暫過渡時期，這一段時間如何施政，須要有一個共同綱領，所以又建立了施政綱領小組。此外，由停戰會議而產生的停戰執行小組，隻管調處停戰，而兩黨軍隊如何變成國家軍隊，如何實現軍隊國家化，如何裁軍整軍，還需要協商解決，所以，又建立了軍事小組。在這五個小組之外，還建立了一個綜合小組。綜合小組的協議，等於政治協商會議全體大會的決定，所以在綜合小組上什問題都可以提出來討論商決。其中，憲草小組隻確定原則，交由憲草審議會據以修改“五五”憲草，起草整個憲法。軍事小組也是隻談原則，至於整軍裁軍則由小組交由整軍會議把原則付諸實施。（《梁漱溟全集》第六卷，山東人民出版社1993年版，第897頁）

    政協會議的第一個任務就是改組政府。改組政府的關鍵在於是否把國民黨一黨專政的政府改組為民主的聯合政府，再由這個改組後的過渡性民主聯合政府組織召開國民大會，製定憲法，為實行憲政奠定基礎。

    1月14日，國民黨代表團提出擴大政府組織方案。國民黨代表王世傑對此方案進行了說明，主要補充說明之點是：（一）國府委員就原有名額增加三分之一，現有委員36名，再增加三分之一，共為48名。（二）國府委員得由主席提請國民黨外人士充任之，由國民黨中央執行委員會通過。王世傑對此點作出附帶聲明，認為國民黨是立於領導地位的大黨，如果國民黨委員的名額僅僅是比較任何他黨的名額多，而不具某特定程度多數，國民黨便不能履行領導的責任。（三）國民政府委員會的職權是議決立法原則、施政方針、軍政大計、財政計劃及預算和主席交議事項，但是沒有任用各部會長官的權力。

    按這個方案，其實質如中共《解放日報》所評論的：“把現在已經動搖的一黨專政，最後過渡到完全合法的‘憲政’式一黨專政。總之，變來變去，還是一個一黨專政。”（《解放日報》，1946年1月19日）

    對國民黨的方案，中共代表董必武主張：第一，改組政府應有一個共同綱領。第二，結束訓政。國府委員會既成為最高決策機關，如果委員會無權用人，那政策決定了，仍交一黨專政下的官僚去執行，結果還是和以前一樣。第三，在國府委員會中，最好是政府主要職員大黨所占的地位不要超過三分之一。第四，國府委員會人選由主席提交國民黨中執會或中常會通過，這還是國民黨一黨專政的形式。國民黨中央直接幹預國家最高決策機關的人選，不知由結束訓政到實行憲政這一過渡時間與訓政時國民黨對國家的地位，究竟有何區別？董必武還提出：確定主席有緊急處置權，會導致手令製的發展；國府委員由48人組成，開會不易運用，範圍應該縮小；政府改組不應隻限於行政院，應包括國民政府下各院部會的改組；政府改組後，黨的費用不應再由國庫開支。（《新華日報》，1945年1月15日）

    羅隆基代表民盟對國民黨的方案提出了一連串的質疑：國府委員須經國民黨機關通過，這些人是否要向國民黨負責？增加國府委員三分之一是整個國府委員會改組重選抑或隻是補充？決策與用人權分離，則部分高級長官是否向國府委員會負責，決策如何能保證其實施？方案中規定三分之一委員聯名可建議，三分之二國府委員讚同有否決權，則參加府委的黨外人士永遠難有建議權，更談不上否決；主席緊急處置權，“緊急”兩字如何解釋，若無限製，則可能使將來的國府委員會，等於今天的國府委員會。他還提出，改組政府要使它真能過渡到民主，不然隻有過渡而無目的，就無意義。（《新華日報》，1945年1月15日）

    經過激烈的爭論，國民黨在政府改組問題上，同意使國民政府委員會成為負有實際政治權力的最高國務機關，有決策權和用人權，主席和行政院對國府委員會負責。

    接下來的問題是國府委員的名額分配。這是一個各方都極其關注的問題。國民黨要求占有特定多數，而不僅是普通多數，以保證其不願放棄的對於國家的“領導作用”。1月16日，中共提出：在結束訓政籌備憲政之過渡期中，必須立即擴大現有國民政府的基礎，改組為能容納全國各抗日民主黨派及無黨無派人士參加的、舉國一致的、臨時的、聯合的國民政府；多數黨在政府主要職位中所占的名額不得超過三分之一；改組後的政府，應脫離國民黨的直接領導，任何一黨經費不得由國庫開支；政府所發布的一切命令，應經由會議通過及主管機關聯署；改組後的政府施政方針，應以本綱領為根據。（《新華日報》，1945年1月17日）

    可以說，國共雙方的差距很大，其關鍵在於，國民黨仍想維護其一黨專政，象征性地讓出一些名額給中共及其他黨派、無黨派人士，而中共中央給中共代表團的指示是“必須堅持破壞獨裁”。雙方僵持不下。

    1月17日，中共中央接到蘇共中央的意見：中共不應想蘇維埃化，應決心停止內戰，並取得蔣同意進行民主化。中共如再不停戰，美國軍隊和空軍會壓下來，要對美國有足夠估計。（《周恩來年譜》（1898-1949），中央文獻出版社1989年版，第654頁）蔣介石和國民黨的頑固態度也使美國政府派來調解國共衝突的馬歇爾頗為不安。馬歇爾認為必須督促國民黨在政治上做出一些重要的讓步，特別是必須促使國民黨放棄一黨專政的形式，表明國民政府開始擺脫一黨專政走向民主化，才能夠說服中共交出軍隊，實現在蔣介石領導下的和平統一，徹底結束兩支軍隊與兩個政權並存的局麵。

    1月22日，馬歇爾與蔣介石會見，雙方同意，在政協會議關於政治民主化的討論結束後，即進行軍隊國家化問題的談判。馬歇爾告訴蔣介石，在他看來，有兩個因素使其迫切需要與共產黨人盡早為建立一個統一的政府和軍隊達成協議。其一是，在目前形勢下，中國對付俄國在緊鄰俄國的中國西北和東北地區加強共產黨政權、進一步削弱國民政府地位的行動的能力是非常脆弱的；其二是，美國陸海軍力量顯然不可能長期待在中國。（參見汪朝光：《中華民國史》第三編，第五卷，中華書局2000年版，第156頁）

    這樣，會議最後就政府改組問題達成協議。協議規定：（一）改組後國民政府委員會為最高國務機關，不但有對方針、大計的決策之權，並有對高級官員的任免之權。（二）國民政府委員一共40人，國民黨和非國民黨人各占半數，即國民黨和國民黨以外的人士各20名，否定了國民黨“特定多數”的主張；同時，各黨派的國民政府委員人選，亦由各黨派自行提名。（三）在議事程序上，提案性質涉及施政綱領變更者，須有出席人數三分之二的讚成，始得決議。（四）取消了主席的緊急處置權，並縮小了主席的相對否決權，即提交複議的案件，如有五分之三以上人數堅持原案時，原案即應執行。

    三、張君勱的改頭換麵——設計了一個英國式的憲政架構

    最重要的問題是憲法修改。國民黨提交政協討論的仍是1936年製訂的《五五憲草》，根據“人民有權，政府有能”的“五權憲法”精神而來，它的核心是實行總統製和中央集權製，具體做法是將國民大會作為名義上的人民權力機關，而以總統作施政中心，五院從屬於總統。因為各方對於憲法草案的意見基本上以《五五憲草》為討論的基礎，故先需對《五五憲草》的憲政形態作一簡單敘述。

    《五五憲草》規定，政權由國民大會行使，治權歸諸總統及五院，但同時規定國民大會每三年由總統召集一次，且會期僅僅一個月，這樣，國民大會得以行使政權的機會非常之少，難以發揮其權力機關的作用。

    《五五憲草》在有關中央政製的規定中，賦予總統很大的權力。總統統率全國陸、海、空軍；可以召集五院院長會商關於二院以上事項，及總統詢事項，行政院設院長、副院長各一人，政務委員若幹人，由總統任免，而且行政院院長、副院長，政務委員，各部部長，各委員會委員長，各對總統負其責任；總統可任命司法院、考試院院長、副院長；立法委員、監察委員半數由各該院院長提請總統任命之；總統任期為6年，可連選連任一次，而立法院院長、委員，司法院院長、考試院院長、監察院院長及委員任期為3年。由此可見，總統既是國家元首，還是行政首腦，同時還兼三軍司令，《五五憲草》賦予總統的權力相當大。

    政協會議上其他黨派均一致認為要限製總統權力，限製總統權力的最好辦法，就是把總統製改為責任內閣製。對於中國共產黨而言，還要運用孫中山“直接民權”的思想，積極呼籲推行地方自治，特別是省自治，以保證中共所控製區域的政權。

    1月19日，政協召開第9次大會，專門討論憲草問題。孫科首先對1936年公布的《五五憲草》要點作了說明。孫科代表國民黨認為，除“三民主義的最高原則”和“五權製度”不能變更之外，“國民黨方麵並不認為這個草案是天經地義不可修改”的。其中提到“總統權力過大，這一點或可加以研究”，“省的地位要從新規定”，“恢複過去理想中國家與地方的均權製度”。

    中國青年黨主張采用責任內閣製。青年黨主席曾琦認為總統製有兩個危險：“（一）是容易走到反民主的方麵；（二）是容易引起革命，招致混亂的局麵。”“反之而行內閣製，則有兩種好處：（一）可使元首居於超然的地位，不負直接行政責任；（二）可使政府隨時有新陳代謝的作用，內閣的更迭容易，便不至於引起革命”。另外，青年黨還主張議會方麵采用兩院製；五院製不必拘泥於形式；省製應該采均權主義，確定省之自治地位。（《中央日報》，1946年1月20日）

    中共代表吳玉章提出幾條原則：（一）保障人民權利問題。憲法應保障人民權利，不應限製人民權利，但是《五五憲草》關於人民權利大都規定“非依法律不得限製”字樣，換言之，即是普通法可以限製人民權利，這是不妥當的。（二）中央與地方權限問題。主張依據中山先生均權主義的原則，凡事務有關於全國性的歸中央，有因地製宜性質的歸地方。五院製度中總統權力太大，容易流於個人專製之弊。英美等先進民主國家所行的國會製度，其經驗很可采取。（三）地方製度問題。主張省為自治單位，自下而上的普選，依據中山先生遺教省長民選。省自製省憲。（四）確定國策。在憲法上明白規定有關軍事、文化、經濟各方麵的民主政策。（《新華日報》，1946年1月20日）

    進入小組討論之後，各黨派和社會賢達就今後中國應采取什樣的憲法問題展開了激烈爭論。關於憲政當時有三種藍本：一是英美等國家的憲政，二是根據孫中山五權憲法所說的憲政，三是以蘇聯為代表的憲政。國民黨當然是要求采取孫中山先生的五權憲法，並且要求以《五五憲草》作為藍本。

    民盟大多數人，還包括民社黨、青年黨以及無黨無派的社會賢達多趨向於英美式的憲政。

    共產黨以及在思想上接受中共領導的救國會和農工黨的章伯鈞知道，當時要把蘇聯製度拿出來是不行的，所以也希望有一個英美式憲政，以期打破國民黨壟斷政權的局麵。周恩來對馬歇爾就曾說過：“我們要英美式憲法，假如能像美國憲法那樣，我們便滿意了，隻怕不可得。”（《梁漱溟全集》第六卷，第900頁）

    國民黨要堅持五權憲法，中共、民盟等要求實行英美式的憲政，各不相讓。這樣，如何折中五權憲法和英美式憲政便成為問題的關鍵。這個時候，民盟成員、民社黨領袖張君勱的方案應運而生。張君勱曾留學日本、德國，既從事實際的政治活動，又從事學術研究，是著名的憲法學家。