績效核算在政府績效評估中的應用初探

    管理會計

    作者：夏長會

    摘要：我國的政府績效評估工作開始於20世紀90年代，隨著改革的持續深入，績效評估結果的正確與否，越來越成為各級政府部門施政工作的指南，因此建立科學的績效評估體係十分必要。本文從我國政府績效評估現狀出發，分析了我國目前政府績效評估工作中存在的問題，提出了開展政府績效核算的新設想，並闡述了績效核算在政府績效評估應用中的意義，為建立科學的績效評估體係提供了參考。

    關鍵詞：績效核算 績效評估 應用

    一、我國政府績效評估現狀

    政府績效評估起源於20世紀70年代，當時，西方一些國家為了解決經濟政治中存在的一係列問題，特別是公共管理方麵存在的問題，重塑政府形象而推出了績效評估製度，並獲得了巨大的成功。90年代初期，我國在目標管理責任製的基礎上，也在政府相關部門推行了績效評估工作。有的把績效與目標管理責任製相結合，有的以改善政府管理服務質量，提高公眾滿意度為主要內容，有的是以效能監察為主要內容，由“第三方”專業評估機構開展的政府績效評估，也有引入通用模型進行的績效評估。桑助來教授把我國政府績效評估總體分為八個評估體係，代表了我國政府績效評估的特色，也代表了我國政府績效評估發展至今所取得的主要的理論和實踐成果。

    二、政府績效評估中存在的問題

    目前我國政府績效評估工作無論是理論研究還是在實踐上都處於發展階段，因此存在問題也比較突出，主要表現在以下幾個方麵：

    （一）政府績效評估體係不健全

    1.績效評估主體單一。目前來看，績效評估依然是作為政府的一種內部行為，隻限定在各個政府部門自身開展評估，並主要以“自上而下”的方式進行。一些政府部門從自身需要出發，很少考慮到社會公眾的利益和需求，將上級領導的利益和自身利益淩駕於公共利益之上，大搞“形象工程”和“政績工程”，過分注重眼前利益，追求經濟價值，弱化了“以人為本”的價值理念，扭曲了價值取向，使得政府既無法建立起科學合理的績效評估體係，也不能使績效評估工作健康有序的發展。

    2.績效評估缺乏統一的標準製度。目前我國地方政府在績效評估指標設置、評估方法設計等方麵缺乏統一的標準，且不具有連貫性，如過分重視GDP等經濟發展指標，對公共服務、公共管理以及公眾滿意度等民本指標的關注較少；每年的考核指標變化也較大，運用的評估方法也不一樣；由於各地評估標準不統一，使得評估結果可比性較差。同時，在評估過程中，由於主觀因素較多，使得評估結果凸顯主觀意圖大於客觀表現等。這不僅不利於政府績效評估結果的利用，以及查找自身工作中的不足，更不利於地方政府職能的有效發揮和轉變。

    3.績效評估結果對地方政府部門難以發揮正確引領作用。目前的政府績效評估由於過分重視經濟發展指標，導致許多政府官員把主要的注意力放在短期內能夠產生的效益和效果上，忽視成本開支，忽視對環境的保護，忽視對長遠發展的謀劃。

    采用政府主導的績效評估方式，導致評估結果以領導為導向，下級機關為迎合上級要求，忽視社會公眾的利益和需求，“數字政績”應運而生。一些地方政府官員為達到升職目的，利用行政權力、信息不對稱等來降低本地、本部門信息的真實性，從中獲取利益。更為普遍的現象是許多地方政府部門領導漠視績效評價結果，往往是一評了事，導致評價結果的運用流於形式。對領導的決策而言，績效評價結果隻是一個參考，一些官員存在“帶病”提拔升遷，使得政府績效評估結果的公信力嚴重缺失。

    （二）政府績效評估缺乏真實、係統的數據支撐

    1.績效評估內容不全麵。各級政府進行績效評估需要大量的數據資料，而科學有效地收集、篩選、儲存、加工和傳遞數據信息，是保證政府績效評估順利開展的重要前提。但是目前我國政府績效評估缺乏大量的基礎數據信息的支持，使得績效評估結果的科學性和客觀性無法得到有效保證，評估結果無法真正反映政府部門和工作人員的工作業績，績效評估的功能和作用不能得到很好的發揮，難以形成遏製腐敗和不正之風滋生的長效機製。

    2.缺乏統一的法規指導。目前，我國政府績效評估工作缺乏統一的政策法規指導，使得績效評估工作缺乏統一規劃，存在較大的盲目性。主要表現在：（1）缺乏統一的領導機構。目前我國的政府績效評估工作一般由組織部門、人事部門來負責，具體到各部門、單位，既沒有專門負責人員，也沒有專門的機構和辦公條件，沒有形成上下統一的工作體係和機構。（2）缺乏統一的績效考核標準。目前，我國許多地區的政府績效評估依然采用傳統的考核方式，以個人總結代替部門考核，用單項評比檢查代替綜合績效評估，績效評估的隨意性較大。由於標準不統一，各地區和部門各自為政，給政府績效考核的全麵推行帶來難度。（3）缺乏統一的績效評估程序和評估指標，導致政府績效評估不確定因素增加，不利於形成長效評估機製。

    三、開展政府績效核算的設想

    基於我國政府績效評估存在的問題及現狀，本文提出了對政府績效開展核算的設想。具體是對每一績效評估對象進行連續、係統、全麵的核算和監督。主要包括：設置政府績效指標科目及賬戶，采用複式績效記賬，填製績效憑證，登記績效賬簿，計算績效成本，編製績效報告。這六個環節相互聯係，共同組成政府績效核算體係。

    （一）設置政府績效指標科目及賬戶

    設置政府績效指標科目及賬戶，是對政府績效評估對象具體內容進行的分類反映和監督方法。政府績效評估對象包含的內容紛繁複雜，設置政府績效指標科目及賬戶就是根據績效對象具體內容的不同特點和經濟管理的不同要求，選擇一定的標準進行分類，並事先規定分類核算指標項目，開設相應的賬戶，以取得所需要的核算指標。

    正確、科學地設置政府績效指標科目及賬戶，細化政府績效評估對象，提供績效評估核算的具體內容，是滿足經營管理需要，完成績效評估核算任務的基礎。

    （二）複式績效記賬

    複式績效記賬是指對每一項政府績效都要在兩個或兩個以上的相互聯係的績效賬戶中進行登記。複式績效記賬一方麵能全麵、係統地反映政府行為引起績效變化的來龍去脈；另一方麵通過績效賬戶之間的一種平衡關係，檢查績效記錄的正確性。例如，政府投資6000萬元治理汙染，采用複式績效記賬法就要同時在“環境治理”賬戶和“政府公共支出”賬戶分別反映環境效益增加了6000萬元，政府公共支出增加6000萬元。這樣就能在賬戶中全麵核算並監督績效對象。

    （三）填製和審核績效憑證

    各單位發生的任何績效事項都必須取得原始憑證，證明該績效業務的發生或完成。原始憑證要送交績效核算部門進行審核，審核手續是否齊全、業務的發生是否合理合法等，經審核無誤後，才能編製績效記賬憑證。審核和填製績效憑證是績效核算的一種專門方法，它能保證績效核算記錄的完整、可靠，提高績效核算質量。