淺析中國地方政府債務的成因

    思政研究

    作者：汪燕

    【摘要】伴隨著我國經濟和城市化的快速發展，地方政府對資金的需求壓力越來越大，隨之而起的是地方政府債務也越來越大。尤其是金融危機以後，大家對地方政府債務的關注提到了前所未有的高度。本文對我國地方政府債務產生的原因進行了探討，並分析了地方政府債務存在的積極意義。最後結合了審計署的審計結果分析了我國當前的地方政府債務現狀。

    【關鍵詞】地方政府債務；原因；必要性；現狀

    1.引言

    2013年12月30日，審計署公布的《全國政府性債務審計結果》引起了很多專家學者以及社會公眾的熱切關注。實際上，2008年金融危機前，對地方政府債務的研究已經開始了，國內學者從經濟轉軌、財政分權、投融資體製、行政體製、財政政策等不同角度分析地方政府債務形成的原因，提出地方政府債務管理的對策建議。加強地方政府債務研究，構建符合我國實際的地方政府債務管理體係，逐步化解地方政府債務風險，已成為我國政策製定者與理論研究者的共同努力方向。其中，找出地方政府債務出現的原因以及客觀認識地方政府債務現狀是最基礎的方麵。

    2.地方政府債務成因

    不同學者在不同曆史時期對地方政府債務的成因進行了研究，回顧現有的研究成果，關於地方政府債務的成因可以歸納為以下五點。

    2.1經濟體製轉軌所帶來的改革成本或曆史欠賬改革成本和曆史欠賬

    呼延剛（2004）研究了國有企業改革造成的下崗職工生活費和再就業支出，一般來說，都是由地方政府對國有企業破產兜底，因此他還研究了分離國有企業辦社會職能機構及企業養老金等方麵的支出。陶雄華（2002）表明，1996年後，中央對城市信用社、農村基金會、信托投資公司等地方金融機構清理整頓，地方金融機構的不良資產與負債轉化為地方政府債務。賀雪峰、王習明（2002）研究了農村債務，顯示鄉村企業的泛濫以致破產，對農村教育投入的匱乏是造成20世紀90年代以來農村債務不斷增長的原因。

    2.2財政分權體製下“事權與財權的不對稱”

    分稅製改革後政府間事權與支出責任劃分不明晰，地方政府承擔了大部分支出職能；地方政府財政收入的主要來源不足，難以滿足履行支出職責的需要；均等化轉移支付製度的實施規模偏小，造成欠發達地區財政債務嚴重。陳凡、王海成（2013）認為現行的財政體製對各級政府之間財權事權劃分不清，匹配程度不高，地方政府付出的行動成本大於其從中央政府得到的經濟報酬。郭慶旺、賈俊雪（2010）提出，可以通過完善我國省以下財政管理體製、合理劃分政府間財政收支責任以及減少政府級次和轄區政府數量來有效化解縣鄉財政困難。李婉（2007）則從實證的角度對分權情況下的地方政府支出做了研究，結果表明我國的支出分權導致我國地方政府偏好於經濟建設支出和除科教文衛之外的其他部門事業費的支出，而和居民的福利息息相關的科教文衛支出則隨著分權程度的加深，則會更加降低。

    2.3政治集權下的地方政府間競爭

    在現行以GDP為核心的政績考核指標體係下，地方官員為了政治上的晉升，展開了進行激烈的GDP競賽。通過政府投資拉動GDP增長，成為地方政府間博弈的當然選擇。李淑娟（2014）認為，中國式分權下地方政府的競爭是投資驅動型的競爭.競爭的實質是資金的競爭。以中央政府滿意和地方經濟控製權為利益函數的地方政府更重視短期性的、顯性的經濟增長，這就異化了地方政府的融資行為。

    2.4政府投融資製度缺失，公共投資麵臨軟預算約束

    我國政府投融資體製改革進程緩慢，政府投融資製度的缺失，使得我國地方政府投資麵臨軟預算約束。類承曜（2011）指出我國地方政府債務的市場約束機製、選民約束機製以及中央政府的行政控製機製尚付闕如，地方政府債務的代理成本和外部性更大。陳凡、王海成（2013）預算軟約束問題本質上是一種信息不對稱問題，源自不完善的激勵和約束機製；預算軟約束的程度取決於中央和地方政府之間的博弈。