論政府經濟信息公開

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    作者：曾丹

    【摘要】在政府應當公開的各項信息中，經濟信息占據重要地位，關係著公民、法人和其他組織的切身利益，有必要對政府經濟信息公開做出深入研究。我國政府經濟信息公開的立法框架亟待構建，其中，轉變立法方式、確立立法原則，以“公開”為原則，“例外”為補充，構成了完善政府經濟信息公開立法框架的基本方向。

    【關鍵詞】政府信息公開 經濟信息 立法完善

    在現代經濟飛速發展的條件下，經濟對一個國家乃至整個世界都產生著關鍵性作用。西方有名言道：“無論如何，知情勝過無知”（Knowledge is sure to prevail non-knowledge.），在經濟領域尤其如此。信息公開是公共政策改革進程中越來越重要的一個概念，諸多文獻表明，信息公開已經成為一個全球化的共同趨勢和要求。從90年代以來，它已經成為國際政治、經濟學、金融和環境實踐、反腐敗鬥爭、人際交流、醫學倫理等多學科多領域所關注的研究問題。

    一、政府經濟信息公開的理論基礎

    政府經濟信息公開的法律劃分體係屬於信息法，信息法是指：調整人類在信息的采集、加工、存儲、傳播和利用等活動中發生的各種社會關係的法律規範的總稱。信息法律關係主要有兩大分支：公開法和保密法。{1}隨著現代經濟的發展，經濟信息對一國乃至全世界的發展都產生著關鍵性作用，世界各國都認識到經濟信息公開的重要性，紛紛製定各類法律，規定經濟信息必須公開，以保證經濟協調穩定地朝著預定目標的方向發展。政府對經濟予以引導、促進，並促導經濟信息的公開，打擊一切形式下的黑幕交易、權力腐敗和徇私，其過程是逐漸完善發展的。政府之所以要采取這種方式，是因為“陽光才是最好的殺毒劑”，隻有公開，才能防止權力的腐敗、企業利潤的最大化追求所帶來違法犯罪對國家經濟乃至世界經濟造成的巨大傷害。

    政府經濟信息公開有著深厚的法理基礎：政府信息公開法治化是指政府基於公共利益將其掌握的公共信息依法定條件、程序、方式、時間通過適當的信息渠道向社會公布，以及公民、法人及其他組織依法獲得、使用公開信息的製度模式。政府信息公開在這種依法而治的模式下，法律的權威得以樹立、法治的價值得以張揚、信息資源得以充分利用、效率得以提高，最終會促進經濟增長，增加公共福利。在我國，政府信息公開法治化具有憲法依據。我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民”。這條規定確立了人民主權的原則，它肯定了人民是國家權力的所有者。在行使權力的方式上，依照憲法第3條的規定，人民行使權力的方式有兩個：一是人民在普選的基礎上選舉代表，組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為人民行使權力的機關。再由它產生各級人民政府，作為人民代表大會的執行機關，在法定的權限範圍內具體行使國家權力；二是“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”前者是間接地行使權力，後者是直接地行使權力。但無論在哪種方式下，人民權力的正確行使都是以政府信息公開和人民對國家事務、社會事務的知曉為前提的。因此，政府的職責，正如美國開國元勳托馬斯·傑弗遜在給朋友的信中所說：政府的基礎，源於民意。因此，政府的首要職責就是使民意正確。為避免人民的失誤，有必要通過報紙，向人民提供有關政府活動的充分情報，把新聞廣泛地傳遞到全體人民中去。但由於存在著信息不對稱，以及信息本身的價值效用，政府作為信息擁有者為了自身利益往往憑借其壟斷地位而不願向民眾公開信息，致使民眾利益受損。這樣，民眾有必要通過權力機關做出一定的製度安排要求政府信息公開，並對政府活動進行監督。政府信息公開法治化，就是為政府切實履行該職責做出的一項製度安排，它從製度上保證了政府依法公開應當公開的信息。另外，透明度是WTO的一個重要原則，它要求成員方政府除那些會妨礙法令的貫徹實施，會違反公共利益或者會損害某一公私企業的正當商業利益的機密資料外，凡與貿易有關的法律、法規、政策措施乃至司法判決等必須公布。成員方凡是不公布的，就不具有法律效力，不能作為執法依據。而且，值得注意的是，在我國加入世貿組織的議定書中，關於透明度問題還有幾項具體承諾。透明度原則的要求和我國入世的具體承諾，對我國政府具有法律上的約束力。遵循世界上多數國家通行的做法，WTO規則必須首先轉化為成員國的國內法才能實施。透明度原則轉化為國內法，反映到國內法律當中就是行政公開、政策透明的有關規定。因此，為適應入世需要，我國也須完善信息公開方麵的法律，實現政府信息公開法治化，這樣，也有利於樹立中國政府和執政黨的良好形象。

    同時，站在基本憲法與憲政關係的角度考察，從公民與國家的權利義務關係來說，信息公開的法理基礎源於公民一方的知情權。隨著知識經濟、信息情報、電子網絡時代的到來，知情權正日益成為公民的第一位基本權利，或首要人權。公民的知情權及與其相對應的政府說明義務構成了政務公開政策的法理基礎。知情權的內容，實質是與受教育權（其中包括已受過高等教育的專業人員接受繼續教育與終身教育的權利）相呼應聯係的。公民不斷獲取新的信息情報，以開闊視野，更新知識，增長才幹，加速自我發展，同時亦推進社會發展與進步的發展性權利。{2}

    二、政府經濟信息公開的立法構成

    在我國，政府信息公開一直是法治政府建設的一項重要內容。經濟信息涉及公民、法人和其他組織的切身利益，是政府信息公開的重要組成部分。2008年5月1日開始施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）是政府信息公開的主要依據，其中列舉了政府應當公開的各項信息，其中，經濟信息占絕大多數。遺憾的是，《政府信息公開條例》立法級別較低、缺乏係統性，在實踐中發揮的作用有限。此外，政府經濟信息的披露還分散在各部單行法律中，如《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國中國人民銀行法》、《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國商業銀行法》等。在理論界，一直缺乏對政府經濟信息公開立法構成的研究，而這正是政府經濟信息公開立法係統化的前提和基礎。我們認為，政府經濟信息公開的立法構成主要包括了政府對宏觀調控的信息公開和對特別市場交易監管的信息公開兩個部分。

    （一）政府宏觀調控的信息公開

    1.財政。《中華人民共和國預算法》第三十八條：國務院在全國人民代表大會舉行會議時，向大會作關於中央和地方預算草案的報告。地方各級政府在本級人民代表大會舉行會議時，向大會作關於本級總預算草案的報告。第三十九條：中央預算由全國人民代表大會審查和批準。地方各級政府預算由本級人民代表大會審查和批準。

    2.稅收。第二十四條：納稅人、扣繳義務人必須在法律、行政法規規定的或者稅務機關依照法律、行政法規的規定確定的申報期限內，到主管稅務機關辦理納稅申報或者報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表。第二十六條：納稅人辦理納稅申報時，應當如實填寫納稅申報表，並根據不同情況相應報送下列有關證件、資料：一是《財務、會計》報表及其說明材料；二是與納稅有關的合同、協議書；三是外出經營活動稅收管理證明；四是境內或者境外公證機構出具的有關證明文件；五是稅務機關規定應當報送的其他有關證件、資料。納稅人享受減稅、免稅待遇的，在減稅、免稅期間應當按照規定辦理納稅申報。

    3.價格。《中華人民共和國價格法》中規定，第二十三條：製定關係群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會製度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方麵的意見，論證其必要性、可行性。第二十四條：政府指導價、政府定價製定後，由製定價格的部門向消費者、經營者公布。

    4.金融。《中華人民共和國中國人民銀行法》中規定，第六條：中國人民銀行應當向全國人民代表大會常務委員會提出有關貨幣政策情況和金融監督管理情況的工作報告。第三十四條：中國人民銀行負責統一編製全國金融統計數據、報表，並按照國家有關規定予以公布。第三十九條：中國人民銀行的財務收支和會計事務，應當執行法律、行政法規和國家統一的財務會計製度，接受國務院審計機關和財政部門依法分別進行的審計和監督。第四十條：中國人民銀行應當於每一會計年度結束後的三個月內，編製資產負債表、損益表和相關的財務會計報表，並編製年度報告，按照國家有關規定予以公布。

    《中華人民共和國商業銀行法》第三十一條：商業銀行應當按照中國人民銀行規定的存款利率的上下限，確定存款利率，並予以公告。第四十四條：商業銀行辦理票據承兌、匯兌、委托收款等結算業務，應當按照規定的期限兌現，收付入賬，不得壓單、壓票或者違反規定退票。有關兌現、收付入賬期限的規定應當公布。第四十九條：商業銀行的營業時間應當方便客戶，並予以公告。商業銀行應當在公告的營業時間內營業，不得擅自停止營業或者縮短營業時間。第五十六條：商業銀行應當於每一會計年度終了三個月內，按照中國人民銀行的規定，公布其上一年度的經營業績和審計報告。

    （二）政府對特別市場交易監管的信息公開

    1.保險。《中華人民共和國保險法》第一百零七條：金融監督管理部門有權檢查保險公司的業務狀況、財務狀況及資金運用狀況，有權要求保險公司在規定的期限內提供有關的書麵報告和資料。保險公司依法接受監督檢查。第一百一十七條：保險公司應當於每一會計年度終了後三個月內，將上一年度的營業報告、財務會計報告及有關報表報送金融監督管理部門，並依法公布。第一百一十八條：保險公司應當於每月月底前將上一月的營業統計報表報送金融監督管理部門。第一百一十九條：經營人身保險業務的保險公司，必須聘用經金融監督管理部門認可的精算專業人員，建立精算報告製度。

    2.證券。中國證券市場信息監管的問題主要反映在以下幾個方麵：上市公司的信息披露、監管機構、政府部門與新聞媒體信息披露、信息服務媒體的管理、信息機構、證券商與交易所的信息管理以及國家監管機構內部信息管理等。

    3.銀行監督。《中華人民共和國商業銀行法》第十一條：設立商業銀行，應當經中國人民銀行審查批準。未經中國人民銀行批準，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業銀行業務，任何單位不得在名稱中使用“銀行”字樣。第六十一條：商業銀行應當定期向中國人民銀行報送資產負債表、損益表以及其他財務會計報表和資料。第六十三條：商業銀行應當依法接受審計機關的審計監督。

    三、政府經濟信息公開立法框架的構建

    （一）政府經濟信息公開的概念與主體

    要談論政府經濟信息公開，首先就要弄清楚什是信息。信息猶如空氣一樣普遍存在於人類社會的時空之中，人類對它的認識經曆了一個漫長的過程，直到20世紀40年代才正式提出了信息論的科學範疇。{3}信息（information）在西方源於拉丁語“informatio”，其內涵十分豐富。一般來說，信息與信息載體密不可分。也許是考慮到這一點，台灣地區的立法使用了“資料檔案自由法”的稱謂。日本1999年5月7日國會通過的《信息公開法》將信息載體，即“行政文件”作為公開的對象，具體指“行政機關的職員在職務活動中製作或獲得的、供組織性使用的、該行政機關擁有的文書、圖畫以及電磁性紀錄。”英國2000年製定的《信息公開法》，其“信息”是指有記錄的任何信息，也就是有一定載體的任何信息。