水利投融資平台風險控製的思考

    工作研究

    作者：吳戈　常可

    【摘要】水利是事關經濟社會發展全局的重要基礎設施，一直以來國家高度重視水利工作，但由於我國的基本國情和水情，水利基礎設施薄弱仍然是我國基礎設施的明顯短板。2011年中央1號文件提出廣泛吸引社會資金投入水利行業，水利投融資平台可以通過多種渠道融資。由於公益性強等特點造成水利行業的投資回報率低於正常的合理水平，造成融資難並且風險高，因此如何通過設計有效的機製來有效的進行風險控製則十分必要。

    【關鍵詞】公益性 投融資平台 風險控製

    一、有關背景

    水是生命之源、生產之要、生態之基，水利行業屬於經濟社會發展的基礎設施，公益性非常強。另外，水利行業還具有一次性投入大、建設期長、財務收益率低等特征。純粹的公益性水利基礎項目投入帶來的主要是社會效益，很難用經濟回報來衡量，因而比較難吸引對市場資金，要想通過市場方式籌集資金比較困難。伴隨著社會主義市場經濟體製的逐步形成，水利資金漸漸打破了傳統計劃經濟體製下的“政府加農民”這種簡單的二元式投資格局，逐步開始向多層次、多途徑的模式發生轉變，但是總的來說社會資本參與水利建設的熱情仍然不高。國家為了緩解財政支出壓力，先後出台了《水利產業政策》、《水利工程供水收費》等支持性政策，采取了多種宏觀調控措施，積極鼓勵社會資金投身於水利行業，但是效果不盡如人意。由於供水的價格形成機製和水利行業提供公益性服務的補償機製尚未能有效地建立，即使作為經營性的水利項目（理論上應該是能夠吸引民間和外商投資的）實際的吸引力仍顯不夠，水利項目的投資回報難以達到社會平均的投資回報率，使得社會資金一般不願輕易進入水利項目。

    為了更好地建立投入穩定的增長機製，廣泛吸引社會資金投資水利，2011年出台的中央1號文件明確指出應對符合條件的地方政府融資平台公司以直接或者間接的融資方式參與水利建設給予鼓勵。接著，財政部以《財政部關於全麵貫徹落實中央水利工作會議精神的意見》提出創新財政資金的使用方式，鼓勵符合條件的地方政府融資平台拓寬水利投融資渠道。人民銀行等七部委出台《關於進一步做好水利改革發展金融服務的意見》指出銀行業金融機構應積極支持經整改後符合條件的水利融資平台公司。

    二、水利投融資麵臨的主要問題

    目前，水利投融資製方麵存在的主要問題是：

    （一）投資方麵

    1.投資主體單一，籌資渠道少。由於水利的投資規模一般比較大，要求的資本金額度大，籌集困難，進而增加了項目籌資和立項大難度，加之水利項目一般建設周期都比較長長，投資回報比較慢，財務收益率相對較低。純公益性的水利建設項目隻能收到社會效益，工程自身缺乏經濟回報，上述因素導致了水利項目融資十分不易。

    2.缺乏財政補償機製。我國一些綜合性水利樞紐項目由於承擔了非常大的公益性功能，其發電產生的效益部分被用來承擔公益性支出的費用，因而不少項目運營困難，贏利能力較弱。雖然國家也給予了一些扶持政策，但是由於補償力度不到位，這部分項目隻能勉強維持運營。

    再從資金運行角度來看。水利資金要想良性運行，則需要將投入水利建設項目的資金並最終通過項目的運行轉化產生預期效益。已完工交付使用的水利工程，由於水利價格機製和公益性補償機製尚未建立，致使水利建設資金無法實現增值。

    3.公益性水利項目投資風險較大。水利項目承擔了很大的公益性功能，但是我國目前尚未形成針對公益性水利項目相對比較完善的投資分攤和財政補貼政策、稅收政策以及水電和供水價格政策，導致公益性水利項目的風險比較大，不利於吸引社會資本的進入，同時對項目自身的建設也產生了較大的阻力。

    （二）體製機製方麵

    1.出資人定位不明確。水利項目的性質決定了政府必須是出資人之一。在實際操作上，出資人、出資人代表及其責權利問題成為了水利項目管理的最重要因素，部分項目由於投資大、工期長，導致項目批複後建設資金一直得不到全部落實。

    2.運行機製不合理。當前，水利項目中的公益性和經營性資產以及公益性和經營性支出界限不清，經營性部分無法適應市場經濟的客觀要求，實現自我良性循環比較困難，同時公益性部分運行管理的費用並沒有得到財政上應有的合理補償。

    水利建設作為國民經濟的基礎設施建設，應該由全社會的參與和投入來共同建設，如果僅單純依靠國家財政和地方財政投入建設，在一定程度上會影響水利事業發展的速度和可持續發展。水利建設的準公益性項目和非公益性項目，如：供水、發電等項目，完全可以按照市場化運作，可以使用銀行貸款、外資、社會資金等資金，但是，需要政府規範資金市場，設立準入門檻。

    三、水利投融資平台的主要風險

    我國水利建設要是實現跨越式發展，是一項長期而艱巨的任務。盡管目前國家出台了一係列政策給予扶持和保障，但在水利項目建設和運營管理過程中仍麵臨各種各樣的困難風險。水利建設融資平台還麵臨著宏觀經濟、抵押擔保、資本運營、突發事件等多方麵風險。

    第一，宏觀經濟風險。水利作為基礎設施行業，宏觀經濟環境及財政政策對其影響較大。98大水之後，在國家實施積極財政政策的宏觀經濟背景下，中央水利投資大幅度增加，特別是國債資金成為中央水利建設投資的主要來源，但2004年以後，隨著國債資金的逐步減發，中央水利建設投資有所回落。

    第二，擔保風險。從金融機構角度來看，水利建設項目啟動資金大、建設周期長、投資回收期長，難以獲得符合條件的第三人保證擔保；其次，一些水利項目尤其是純公益性的項目盡管有利於國民經濟和社會發展，但不能形成收益，以財政資金作為還款來源，不便於落實抵質押擔保。