我國行政體製改革：職能優化的視角

    經濟社會發展問題探討

    作者：吳秀榮

    改革開放後，巨大“改革紅利”的釋放，使我國經濟保持了三十多年的高速增長。但隨著經濟體製改革進入深水區，長期滯後的政府行政體製改革開始成為市場經濟發展與完善的羈絆。基於此，如何深入推進行政體製改革便成為近年來社會各方關注的焦點問題。2013年11月黨的十八屆三中全會公報提出，“必須切實轉變政府職能，深化行政體製改革”；2014年3月李克強總理在《政府工作報告》中著重強調要“深入推進行政體製改革。進一步簡政放權，這是政府的自我革命。”來自黨和國家的聲音預示著行政體製改革將持續成為我國政府進行自我發展與完善的重要命題。

    行政體製改革必須

    以行政職能優化為核心

    “行政體製改革的實質是對政府與個人、市場、社會之間的利益關係進行重新調整，並轉化為法律對權力與權利的界定、規範、保障和促進，在公權力與私權利之間、個體自由與集體自由之間、個體利益與公共利益之間尋求必要的張力和動態平衡，從而實現個體人權與集體人權的和諧發展。”[1]也就是說，政府行政體製改革不同於簡單的行政機構調整，它更側重於一種多元“公共治理主體”間關係的重新厘清和界定。當然，這也並非否定機構調整作為行政體製改革的重要內容及其價值，事實上，行政體製改革的外在體現在很大程度上是行政組織機構在數量上的增減。改革開放以來，我國先後於1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次行政機構改革。在2008年第六次行政機構改革前，我國行政機構改革與調整始終沒有革除“已經精簡的機構很快又恢複起來，出現並形成了一種精簡—膨脹—越精簡—越膨脹的惡性循環的行政現象”[2] 。究其原因，則是行政機構的改革與調整隻是著眼於主觀上“量”的判斷，而忽視了“轉變政府職能是行政體製改革的核心”[3]這一正確命題。2008年與2013年所進行的兩次大部製改革，都緊緊抓住了政府行政職能轉變與優化這一核心，這不僅實現了政府行政機構量的縮減整合，還達到了提高行政效率和增強政府公共服務意識的目的。未來我國政府行政體製的改革，應牢記用好“職能優化”這一核心抓手，並需常抓不懈。

    行政職能優化是一種適應“善治”需要，實現政府行政職能結構的“帕累托最優” [4]的持續追求。行政職能優化包括機構內與機構外優化兩個維度。機構內行政職能優化指的是基於權力與義務關係的政府不同層級、不同部門、不同轄區之間的職能向好性調整，即政府隻是在做內部既有權力的重新分配，不涉及政府公共權力邊界的問題；機構外行政職能優化指的是基於政府行政權力邊界重新廓清的職能向好性調整，即對政府與社會、政府與市場及政府與公民個人權力及權利關係進行了重新調整。

    行政職能優化為行政組織

    帶來的“質”與“量”的嬗變

    一、行政職能優化為行政組織帶來“量”的嬗變

    行政職能優化在政府行政組織“量”的方麵，主要表現為兩種嬗變：一是“量”的增加。這主要體現在新行政職能的設定與新行政機構的設立所帶來的政府組織規模“量”的擴增。就政府行政機構內部的行政職能優化而言，可能存在因行政主體分工的重新調整，帶來行政職能“量”的擴增及行政機構規模的擴張。依據現實公共需要，部分行政職能的擴展與新行政機構的設立有著合理的價值。也就是說，基於現實公共問題治理與公共服務供給的需要，政府應該在厘清自身責任的前提下，積極主動地承擔起合理的公共職能，即使這種需求的滿足會帶來職能的擴展與機構的增設，而不應一味地響應“小政府”的改革目標，任意減縮政府應有職能和撤並相應機構；二是“量”的減縮。這主要表現為部分行政職能的取消與行政機構的撤並所帶來的政府組織規模“量”的減少。就政府行政機構內部職能優化而言，存在著這樣一種情況，即出於行政主體間公共權力重新配置的需要，對原有行政職能再調整，進而在組織上表現為“量”的減縮，如大部製改革；另一方麵，在政府行政機構外部，隨著市場經濟的完善、公民社會的成熟及個人自治意識的增強，在政府與市場、社會及公民個人關係調整與重新界定過程中，一些原本不必要的政府經濟職能，如有礙市場公平競爭的“管製”職能和“管製”機構，應及時予以取消或撤並，從而有利於十八屆三中全會提出的要使“市場機製在資源配置中起決定性作用”目標的實現。同理，在梳理並界定政府與社會、公民個人關係的過程中，也會有一係列的社會職能及執行社會職能的機構需要取消和撤並，為社會發展釋放出更多的空間。從“量”的角度來看，行政職能的優化並不能保證行政組織變化的單一向度。因此，行政組織的“量”無論增加還是減少都不足以作為行政體製改革效能的評判標準。行政體製改革的效能最為核心的評判標準是行政“經濟與效率”的提高，也即威爾遜所說的“政府如何盡可能以最大的效率和最少的資金或資源等成本來完成之（職能）”[5]以及對“社會正義與公正等公共利益的實現”[6] 。

    二、行政職能優化為行政組織帶來“質”的嬗變

    行政職能優化在政府行政組織“質”的方麵帶來的嬗變表現為：在界清政府、市場與社會多元公共治理主體關係的前提下，政府行政結構與行政效能持續保持向好的狀態，也即始終保持政府行政能力追求“帕累托”最優的衝動。這種“質”的變化是行政體製改革的出發點和落腳點，任何“量”的調整與變化都應服務於“質”的變化。2008年以前，我國曆史上所進行的曆次行政體製改革都將行政組織“量”的減縮作為主要目標，忽視了引起機構膨脹與效率低下的職能結構中的不合理因素，也即缺乏一種職能優化引導下推動行政組織“質”的躍升的意識和觀念。行政職能優化根本上就是要追求這種“質”的變化，也隻有出現這種“質”的變化，行政體製的改革才能談得上效果。正所謂“創建高績效政府是增進政府公信力的重要途徑，是當前行政體製改革深化發展的必然要求” [7]，而政府高績效的提升過程，正是行政組織內在“質”的嬗變過程。也就是說，行政體製改革是在行政組織“量”的減縮或增長的條件下，對組織功能“質”的不斷掘進過程。

    行政職能優化的路徑選擇

    現實中，行政職能優化存在著內外兩條可資選擇的路徑。另外，為弱化職能優化過程中的阻力，在行政職能優化過程中還應善用邊際調適哲學。

    一、內部途徑：既定行政權力的科學化配置

    行政職能是“國家行政機關因其國家公共權力主體的地位而產生，並由憲法和法律加以明示規定的國家行政機關各種職責的總稱”[8]。因此，行政職能的合法性來源於國家公共行政權力。若沒有公共行政權力的支撐，“行政職能”通常就會麵臨“錯位”或“越位”的合法性危機。故而，行政職能的優化從本質上來講是行政權力的科學化配置問題。這種配置包括組織內既定行政權力的科學化配置，以及行政組織相對於多元公共治理主體的公權邊界的重新配置兩個維度。此處所言及的行政職能優化的內部途徑，即行政組織內既定公共權力邊界下的行政權力的科學化配置。

    內部途徑主要是解決政府在職責範圍內如何提高行政績效與行政民主的問題，主要表現為對行政職能“錯位”與“缺位”現象的治理。現實中，在公權“逐利”衝動未被合理遏製的情境下，“九龍治水”式的行政職能“錯位”現象、“踢皮球”式的行政職能“缺位”現象還普遍存在。無論是行政職能的“錯位”抑或“缺位”都會帶來行政職能設置的混亂，以及行政績效的低下和對行政民主的侵犯。要治理這種現象，根本上還需要從行政職能背後的公共權力著手，做好公共行政權力的科學化配置。這需要做到以下幾點：一是做好組織內部權力邊界的清晰化。組織內部權力邊界的清晰化主要是為防止不同行政轄區之間、上下級之間、部門之間，以及相近職能之間出現權力的相對擴張與滲透。內部權力邊界的清晰化主要依據公共服務的範圍、對象與效力期限來確定。為防止已經清晰化的權力邊界被重新模糊化，還應進一步完善和執行好《行政組織法》，及其他配套的具體性法規文件；二是公共權力的配置應具有動態性。由於公共服務範圍、對象以及服務時限的變更，組織內公共權力的配置應在地區、部門、上下級以及相近職能間進行適應性調整。現實中許多職能交叉重疊與行政缺位現象就是由於公權配置的滯後和僵化造成的。要做好公共權力配置的動態性，需要相關機構，如行政編製部門等，對整個行政組織進行實時監控；三是弱化權力的利益屬性。在我國，行政權力往往附屬著資金、地位、榮譽等多種利益，因此，作為公共職能踐履者的行政人員，一旦掌握更大的行政權力，通常也就意味著會獲得更大的利益支配權。這也是行政人員追求更大行政權力，及行政權力自我膨脹的一大原因。要使行政權力的科學化配置得以順利推行及保障既定格局的穩定，弱化公權附屬的各種利益，增強其公共屬性是必然選擇。正如學者張康之所言，“無論采取什措施，我們所要達到的目標是在行政人員這個群體中形成一種信仰，那就是崇拜公共權力的公共性”[9]。