“美國金融史與大國博弈（套裝共12冊） (xinshuhaige.com)”

    2.以法律為武器實施經濟製裁

    對於古巴，美國半個世紀以來都渴望著推翻卡斯特羅政權，一雪“豬灣事件”之恥。為達目的，美國轉而以經濟製裁為手段。自1962年始，美國通過法案對古巴實施禁運措施，希望借此封鎖古巴的經濟，進而鼓動古巴人民推翻卡斯特羅政權。然而，曆史證明，“經濟製裁往往並不能迫使製裁對象改變其行為”。

    同樣，美國對古巴的經濟貿易封鎖政策並沒有達到它的目的，因為蘇聯對古巴的經濟援助一直持續到1989年，盡管古巴居民的生活水平依然達不到西方國家的標準。蘇聯的存在，讓美國的禁運措施見效甚微……直到蘇聯在1991年解體。失去蘇聯的援助後，麵對嚴重困難，古巴必須自力更生。美國更是借機強化經濟孤立政策，並希望快刀斬亂麻，將古巴的政治經濟開放徹底扼殺在搖籃之中，正所謂“在敵人最虛弱的時候摧毀敵人，這就是勝利的法則”。從1992年起，古巴政府啟動了一係列改革，尤其是取消了國家在對外貿易上的壟斷。同年，美國民主黨議員羅伯特·托切利向美國國會提交的《古巴民主法》被表決通過，該法案在很大程度上是受美國佛羅達州反卡斯特羅政治遊說的影響。如其名所示，《古巴民主法》宣稱要在古巴推行民主製度。同樣，法案禁止美國企業的海外分支機構和子公司與古巴進行貿易，美國政府也鼓勵美國盟國最大限度地減少與古巴的貿易往來。

    4年後，1996年5月12日，美國國會故技重施。《古巴自由與民主團結法案》被表決通過，不過該法案更為人熟知的名字是《赫爾姆斯-伯頓法》，也就是法案的提交者——兩位國會議員的名字。傑西·赫爾姆斯是美國北卡羅來納州共和黨參議員，一個徹頭徹尾的美國保守主義人物、堅定的白人主義者，極少關心與體恤美國少數群體的訴求。丹尼·李·伯頓是印第安納州共和黨代表，也是克林頓政府的強烈反對者。

    美國《赫爾姆斯-伯頓法》進一步強化了其於1962年確立的禁運政策，並且要切斷加勒比海諸島與外部的貿易往來，法案不僅針對美國的個人和企業，同樣適用於美國境外的個人與企業，其聲稱要“協助古巴人民恢複自由與繁榮”“鼓勵民主自由選舉團體常態化”“加強對卡斯特羅政府的國際製裁”“保護美國公民免受卡斯特羅政府非法沒收財產，以及防止古巴非法販運被沒收的財產”。

    《赫爾姆斯-伯頓法》是對“不幹涉他國內政”這一基本國際關係規則的戲弄和違背，美國政府對此心知肚明，卻完全不把這件事放在眼。法案第二編甚至對“後卡斯特羅”政權進行了規劃，法案的這部分內容的章名為“對自由獨立的古巴的援助”，其規定（推翻卡斯特羅政府後）要先任命一個過渡政府，隨後再建立由民主選舉產生的政府（第205條、第206條），當然，這一切都得照著美國標準來。法案預想的古巴政府，是一個不再流著卡斯特羅家族血液的政府，不會再幹擾馬蒂廣播電視台，還會老老實實地補償卡斯特羅革命後被沒收財產的美國公民，並且實行市場經濟。從法案背後的邏輯來看，卡斯特羅政權被妖魔化到了極點。

    法案提交後引發熱議和爭論，而當時正值總統大選，這絕對不是巧合。比爾·克林頓當時正在謀求連任，對法案的兩位推動者來說，這是撼動克林頓選舉地位的大好機會。對共和黨人而言，法案越來越成為其標榜自己才是美國國家利益捍衛者的選舉籌碼。比爾·克林頓本來是不支持法案的，他違心簽署該法案也是為了不想站在共和黨輿論的風口浪尖。

    《赫爾姆斯-伯頓法》分為四個部分。第一部分旨在“強化對卡斯特羅政府的國際製裁”；第二部分是關於扶持一個向美國俯首稱臣的新政府；第三、第四部分則是製裁的具體內容，還涉及對20世紀60年代被卡斯特羅政府沒收財產的美國公民的賠償問題。

    在談及與古巴的商貿往來時，法案特地使用了“trafficking”這樣的字眼，“trafficking”在英文中通常指非法交易，美國國會顯然是有意借此給所有與古巴有經濟往來的經濟體蒙上晦暗不明的色彩，並勸阻一切想和古巴進行貿易的企業。法案毫不掩飾對歐洲企業的勒索態度，因為，在該法案第4條下，與古巴有商業往來的公司會被直接認定為“非法商販”。非法商販指，“直接或間接與古巴進行貿易者，即出售、轉讓、經銷、分配，用以進行金融交易……或以任何其他方式處置革命後被沒收的美國公民財產的行為；或購買、租用、接收、占有、控製、管理、使用或其他實際獲得和享有革命後被沒收的美國公民財產的利益的行為”。而事實上，這些被沒收的財產恰恰可以指代古巴幾乎所有的產品和服務，因為革命後卡斯特羅政府將其全部國有化，這進一步使《赫爾姆斯-伯頓法》成為服務美國經濟利益的強有力工具。法案還明確規定了被沒收財產的美國公民可以在美國司法機關訴請損害賠償額的計算方式，並指明，前述“非法商販”及其家庭成員均將被美國拒簽。美國路易斯安那州共和黨代表鮑勃·利文斯頓認為：“這背後的邏輯就是，眾多跨國公司必須做出一個基本的選擇，要無視美國公民的財產權，維持與卡斯特羅的往來，要遠離全球最大的市場（美國）。”

    被美國盯上的伊朗和利比亞

    緊隨《赫爾姆斯-伯頓法》之後，1996年8月5日，美國國會又通過了《伊朗與利比亞製裁法》，同樣，其更家喻戶曉的名字——《達馬托-肯尼迪法案》，也是來自法案的兩位提交者（國內通常稱該法案為《達馬托法》）。艾爾馮斯·達馬托是紐約州共和黨參議員，帕特克·肯尼迪是羅得島州民主黨眾議員。這回，輪到伊朗和利比亞來接受美國的經濟隔離政策了。法案意在切斷兩國支持國際恐怖主義行動的經濟來源，摧毀其獲取大規模殺傷性武器的能力。法案尤其給利比亞施壓，要求卡紮菲遵守聯合國安理會第731、748、883號決議，這幾項決議都要求利比亞對兩起民航恐怖襲擊案負責：1988年，一架泛美航空客機受到襲擊，然後在蘇格蘭洛克比鎮墜毀；1989年，一架法國聯合航空運輸公司客機也因恐怖襲擊在尼日爾上空爆炸。《達馬托法》至少是具備法律和國際基礎的，這兩起恐怖襲擊事件後，利比亞成了聯合國的重點監視對象。

    依照《達馬托法》，任何企業和個人在伊朗或利比亞年投資額超過4 000萬美元（一次或分期），並且投資將直接或間接扶持兩國石油、天然氣行業的，應當受到處罰。其他與聯合國決議相抵觸的任何投資也都將成為處罰對象。道達爾公司前法務總監阿蘭-馬克·伊蘇認為，如果說反古巴的《赫爾姆斯-伯頓法》的通過在一定程度上歸功於在佛羅達州流亡的古巴裔群體的政治遊說，那《達馬托法》則是強有力的親以色列遊說的結果，他指出，艾爾馮斯·達馬托在其所在的紐約州選區籠絡了一大批美裔以色列群體，“這個群體代表的正是在美國極具影響力的美國以色列公共事務委員會……委員會強烈譴責道達爾簽署的合同”。

    兩部法案都企圖狠狠地打擊了古巴、伊朗、利比亞這些美國的敵對國家，使美國將其玩弄於股掌之間。但可能並非所有美國企業和海外企業都會遵守美國的禁運令。違犯者（個人及企業）將麵臨被美國列入特別指定國民名單的風險，這可是份頗具威力的經濟死刑名單，由美國財政部海外資產控製辦公室建立，美國財政部海外資產控製辦公室是隸屬於美國財政部的利器，專門負責對禁運國家執行製裁，美國禁止任何國家的企業與特別指定國民名單上的個人、企業發生往來關係。如果你的名字出現在名單上，那恭喜你，美國市場的大門已經向你關閉了，而事實上這也相當於被整個世界市場拒之門外。

    奠定國內法具有域外效力的判決

    僅由美國國會通過的《赫爾姆斯-伯頓法》與《達馬托法》就能頤指氣使地去操縱國際關係，這到底合不合法？數十年來，諸多知名法學家一直沒有停止對域外法權（或者說國內法的域外效力）這一法律概念進行研究，布吉特·施特恩就格外關注這一領域。1927年9月27日，國際常設法院就“荷花號案”做出傳名於世的判決，該判決對一國國內法的域外效力予以認可。這一案件值得我們探討。案件大致情況如下。

    1926年8月，法國“荷花號”郵船在公海撞擊了土耳其蒸汽船“博茲-庫特號”，造成8名土耳其人死亡，並致使船體沉沒。“荷花號”上的值班負責人員被土耳其政府逮捕，並被判處刑罰。法國政府對此進行了船旗國管轄抗辯，認為在公海上發生的犯罪行為應當由行為人所在的船旗國來管轄；而土耳其主張，隻要土耳其公民受到犯罪行為的侵害，土耳其就擁有對事管轄權。雙方將糾紛交予了國際常設法院受理，最終國際常設法院做出支持土耳其的判決。法院的判決書無比晦澀，可以想象當時判決書起草者在做決斷時的糾結：“國際法並不禁止一國對發生在域外，並且沒有相關國際法授權性規則規範的案件行使管轄權……也完全未禁止一國把本國法律及其法院的管轄權擴大並適用於在其境外的人、財產和行為，國際法對此賦予各國廣泛的自由，除非特定情形下存在明確的禁止性規定；在其他情形下，任何國家均享有采用其認為最優化、最合適的原則性規定的自由；國際法賦予的這種自由權利，體現了法律規則製定的多樣性，任何國家有權不顧其他國家的反對或主張製定這些規則。”

    換言之，依照“荷花號案”確立的原則，凡是國際法未禁止即可為。但為何不可以這樣理解：國際法的確未否認法律的域外效力，但這就能代表肯定法律的域外效力嗎？國際法的這種立法空白隻能不斷通過國際公約和協定來填補。1982年12月10日，在牙買加的蒙特哥灣，各國共同簽署了《聯合國海洋法公約》，各國國內法對發生在公海，即國際水域上的航行事故的管轄權受到《聯合國海洋法公約》的限製。《聯合國海洋法公約》（第97條）規定，公海航行事故中具有管轄權的司法機關包括：船旗國司法機關、船長所在國或者被起訴人所在地司法機關。

    理論上講，一國法律是可以有國際效力的。不過國內立法要具備對外效力，需要具備一定條件。國際法將國內法的域外效力（或管轄權）分為五個層麵。

    第一個是對積極行為人的管轄，也即一國有權追究本國國民在域外的違法行為。但值得注意的是，《赫爾姆斯-伯頓法》與《達馬托法》同樣針對國外的個人和企業。

    第二個是對消極行為人的管轄。隻要一國的公民在域外遭受外國人的不法侵害，一國即對此有管轄權。不過，國際法規定，需要審慎行使這種管轄權，它一般被限於刑事領域。然而，美國法律對各國公民與企業的民事、刑事責任都大包大攬。

    第三個是安全利益管轄。一國有權製定法律，保護本國各個方麵的重大利益及國家安全。如今的古巴是如何影響到美國安全的，似乎沒人說得清楚，但對於伊朗和利比亞，美國起碼還找得出理由，阻止兩國支持對美的恐怖主義勢力。

    第四個是實質利益管轄。如果某一在本國領土之外實施的行為對本國利益產生了實質性的侵害，那一國可以對該行為行使管轄權。《赫爾姆斯-伯頓法》（第301條）就以此為由，主張：“如果發生在一國域外的行為會對一國利益產生實質性的影響，或者行為人明知其行為會對一國利益產生實質性侵害，那一國有權對此製定相關的法律規則，國際法亦承認這種權利。”而且，美國對“實質性侵害”進行了大範圍的擴張解釋。依照國際法，對於實質性侵害本國利益的行為，一國應當采取合理的應對措施，而且，一國亦應判斷該侵害行為是否基於直接故意。從《赫爾姆斯-伯頓法》來看，我們很難看出古巴革命後，古巴的工商、銀行業國有化對美國本土利益有什實質性侵害。對美國的一些資產進行征用就算故意侵害美國的利益嗎？這些問題都沒有明確答案。《赫爾姆斯-伯頓法》也完全沒有任何合理的解釋，更沒有證據證明古巴確有所謂的“邪惡計劃”。何況被剝奪財產權的是個人，美國聯邦政府並未受到侵害。總之，在對古巴政策方麵，美國實在沒有強有力的論據在其立法中適用“實質性侵害”管轄理論。同樣，《達馬托法》也並沒有合理評估利比亞、伊朗對美國經濟利益有什實質性侵害。

    第五個是普遍管轄權。在這一原則下，任何國家對於一切威脅整個國際社會利益的行為都有立法管轄權，國際社會在打擊恐怖主義方麵的共同努力就是典型的例子。當然，美國也毫不猶豫地通過這一點來為本國立法找尋恰當的理由：《達馬托法》多項條款均以聯合國決議為由，將矛頭指向利比亞。而對於古巴，美國人貌似拿不出什理由來證明其對國際安全構成了威脅。哪怕古巴政府人權保護缺位，也並不足以說明其適用普遍管轄原則。

    簡言之，從國際習慣和國際法的角度講，美國法律的域外效力還是相當有爭議的，這倒不是說美國的所作所為一定非法。如前所述，國際法是允許一國製定產生域外效力的法律規則的，但美國基於此開展其在國際經濟領域的法律幹涉政策，確實做過頭了。米歇爾·科納爾寫道：“在未經國際社會合法授權的情況下，美國單方麵授予自己打擊違犯國際法行為的權力，至此美國的全球化擴張已經超過必要限度了，因為美國妄自以‘世界管轄權’來適用國際法。”

    美國以保護本國的安全和利益為由，通過製定強加於外國的法律來掀起對敵國的經濟戰，並強行讓美國盟友加入其行列，甚至不惜犧牲後者的利益。美國的經濟封鎖政策要想取得成效，勢必要做得徹底。其他的歐洲企業又無法趁美國對敵國實施封鎖政策時搶占美國市場，美國的禁運措施實際上類似“焦土政策”，脫離了可口可樂、亞馬遜、麥當勞、波音，以及其他美國商業巨頭，沒有企業會走得長遠。美國的目的就是讓世界市場厭惡這種法律、經濟上的不確定狀態，使沒有人願意再在這些問題國家投資。也因為如此，美國得以在幹涉敵對國家內政的同時，又介入第三方國家的外交。總之，這些法律在不斷增強美國的強權。桑德拉·蘇賴克評論道：“如果說美國的這些法案的立法目的是出於強化對古巴、利比亞、伊朗的製裁，那從整個製裁機製的複雜程度來看，這其實是美國謀求世界霸權的新體現……”

    美國：獨自對抗全世界

    《赫爾姆斯-伯頓法》與《達馬托法》在全世界都引起了不滿。美國打著維護本國安全和利益的幌子，針對他國展開經濟立法，讓各國以及各跨國機構都極為憤慨。布吉特·施特恩寫道：“美國企圖借助這兩部法律來發揮其經濟武器的效用，最終達成規範政治秩序的公開目的：孤立古巴、推行美國式民主、倒逼伊朗和利比亞失去一切支持恐怖主義行動並發展軍工業的資金來源。然而，在美國與歐盟、日本的商業競爭如此激烈的背景下，很難說這些公開目的的背後，美國到底有沒有經濟競爭上的考量。”

    由於國際上對利比亞和伊朗的打擊本就不少，美國盟國對美國的指責更多的是針對《赫爾姆斯-伯頓法》的，世界範圍內因違犯這些法律而被定罪的國家和地區激增，包括加拿大、歐洲、日本、俄羅斯、中國，甚至還有埃及和中東。1996年8月8日，埃及《金字塔日報》譴責美國政府以打擊恐怖主義為名，將其意誌強加於各個盟國。埃及反對派日報《華夫脫報》的指責更為嚴厲：“通過簽署這項法案，美國總統放棄了民主世界領導者的地位，相反，它將我們帶回中世紀，像羅馬教皇一樣，將所有在伊朗、利比亞石油天然氣行業已經投資了4 000多萬美元的外國企業一律‘開除教籍’。”時任愛爾蘭外交部長的迪克·斯普林認為，法案對歐美關係的影響極其不利、令人擔憂。澳大利亞前商務部長蒂姆·費舍爾甚至認為，法案的原則從根本上就是錯誤的。俄羅斯前外交部長葉夫根尼·普馬科夫說得更加直截了當：“法案不可接受，非常不利於中東地區的和平與穩定。”

    在與美國關係最緊密的幾個盟友中，作為北約成員國的土耳其最反對《達馬托法》。法案通過時，土耳其政府剛剛和伊朗政府達成商業協議，雙方簽署了一份標的額達230億美元、為期22年的天然氣運輸合同，以及一份從大不士到土耳其邊界的天然氣管道建設合同，此次合作每年可以為伊朗創造10億美元的收入。另外，兩國政府還承諾致力於增加貿易往來，力求達成年貿易額從9.6億美元升至25億美元的目標。現在被《達馬托法》這一折騰，土耳其真是倒了大黴。

    中美兩國各自的盟友和夥伴又是什態度呢？“大西洋彼岸沒有誰想跟美國打商戰，沒有人願意成為美國的製裁對象。不過和歐盟一樣，加拿大、中國都不想乖乖向美國讓步，畢竟美國這些舉動是對全球市場巨大的侵略性打擊。”那，各國是如何應對美國強勢施壓的？

    在1996年8月23日美洲國家組織大會上，該組織法律委員會宣布《赫爾姆斯-伯頓法》與國際法相抵觸。1996年9月4日，在玻利維亞科恰班巴市舉行的拉美國家峰會上，各國首腦強烈譴責《赫爾姆斯-伯頓法》。1996年11月12日，聯合國大會以絕對多數（137票同意，3票反對，25票棄權）通過了反對美國單方麵對古巴采取禁運措施的決議，並以有損全球貿易自由為由，強令美國廢止《赫爾姆斯-伯頓法》。而就在1996年11月10日舉行的第10屆伊比利亞美洲首腦峰會上，21國（西班牙語係、葡萄牙語係國家）政府首腦要求美國停止針對古巴的立法行為，他們認為美國完全是在挑戰國家主權這一基本原則。為了獲得這些國家的支持，菲德爾·卡斯特羅還簽署了鼓吹政治多元化和自由選舉的峰會宣言。

    世界各大經濟體也不得不有所回應。在1996年6月昂G7（七國集團）峰會上，各大經濟體一致反對美國的經濟單邊主義。世界貿易組織秘書處也加入了同美國唱反調的行列：“麵對越來越多利用雙邊主義和單邊主義的行為，美國及其合作夥伴應當采取反對立場，這一點是至關重要的。”